日益增長的恐怖主義威脅已成為全球各國的重要課題。恐怖攻擊不但徹底摧毀數個社群，也阻礙不少國家的持續發展。儘管制定了各種防制洗錢規範，例如美國的《銀行保密法》、其他國家或地區的各類法規、防制洗錢金融行動工作組織指南等，恐怖分子依舊花樣百出，規避偵查並為其營運活動籌集資金。防制洗錢金融行動工作組織研究顯示，最可能遭恐怖主義濫用的非營利組織有個共通特點，亦即其推展服務活動的區域往往離恐怖威脅非常近。 ¹本文將討論為何必須監管非營利組織的可疑活動和資助恐怖活動。

非營利組織與資助恐怖活動

在許多國家或地區，非營利組織扮演著重要角色，能夠針對發生衝突和災難的地區大幅改善其經濟狀況。非營利組織通常由慈善機構設立，不以牟利或經濟利益為目的。除非法律允許或作為向組織提供服務之合理報酬外，該組織的資產和淨收入不得分配予成員、董事或主管，或以其他方式使該等人士受益。 ²此外，許多國家或地區的政府也為此類機構及其捐贈者提供租稅減免優惠。鑑於非營利組織容易設立且年度報告標準寬鬆，儼然成為洗錢和資助恐怖活動的工具之一。例如，許多恐怖組織及其支持網絡皆以非營利組織作為掩護。根據美國中央情報局的調查結果，基地組織的財務資源約有 3,000 萬美元主要來自捐贈。 ³此外，美國 911 事件調查委員會也指出，基地組織收到的現金捐贈有極大部分是來自合法慈善機構，因為他們利用了伊斯蘭教的慈善施捨概念「天課 (zakat)」。⁴

美國國稅局依現行收入認列準則所做出的裁決

在美國註冊為非營利組織的一大好處是免稅。根據美國國稅局規定，《國內稅收法》第 501(c)(3) 條所稱之免稅組織，係指其組成與營運必須完全符合免稅目的。 ⁵依前述條款在美國國稅局註冊的所有組織，必須按其年度收入提交年度資訊申報表或電子通知，具體如下：

• 總收入等於或低於 50,000 美元
• 總收入低於 200,000 美元且總資產低於 500,000 美元
• 總收入高於 200,000 美元且總資產高於或等於 500,000 美元
• 私人基金會——無論財務狀況如何 ⁶

此外，總收入低於 50,000 美元的組織和某些教會附屬機構不必提交此年度資訊申報表⁷，僅需提交電子通知並載明最少量的可驗證資訊即可，例如雇主識別號碼及該曆年總收入低於 50,000 美元的證明。而且不必申報捐贈者資訊和揭露捐款受贈者身分。犯罪分子現已利用此項免稅規定從事非法活動，未來也將是如此。再者，許多國家或地區的法律不夠嚴謹，導致美國國稅局等政府機關難以實施監控。

根據美國國家慈善事業統計中心 (NationalCenter for Charitable Statistics) 數據顯示，2015 年有超過 150 萬個非營利組在美國註冊， ⁸其中約有 66% 不必向美國國稅局提交資訊申報表。此外，根據美國經濟分析局估算，若包括服務於非營利組織的家庭， ⁹非營利組織產業對美國的經濟貢獻度約 9,854 億美元，占 GDP 的 5.4%。 ¹⁰這些統計數據令人震驚，因為在美國註冊的 150 多萬個慈善機構當中，僅有 34% 必須依法向美國國稅局申報其總收入 / 收益明細。由於欠缺資金流動的詳細資料，導致大量資金得以躲過偵測。 ¹¹涉及非營利組織的主要風險還包括：記錄保存門檻方面缺乏適當的監管機制、欠缺資金來源和受益人身分資訊、稽核工作缺少驗證等。

非營利組織和美國經濟*

(*據美國經濟分析局的估算)

眼前問題

美國國稅局、州政府及執法機關已苦於缺乏資金流動的資訊，既有法律漏洞和非營利組織的較低申報門檻更進一步提高潛在可疑交易的偵測難度。

國稅局是負責監督非營利組織的主要聯邦監管機構，但其並未要求通報非營利組織的可疑活動，也未提供任何監控工具。無論非營利組織規模如何，均應要求強制報告，此舉正是能否偵測非法資金流動的關鍵所在。因此，在個體（非營利組織層面）、州及聯邦層面都必須有所變革，或是採取雙重控管機制。

除欠缺強制報告外，國稅局現行規定也存在不少漏洞，包括收入認列豁免、不必揭露捐贈者資訊、欠缺捐贈者和受贈者審查機制等。再者，非營利組織僅需揭露捐款支出情形，也不必揭露受贈狀況。缺乏審查機制可能放行部分未經充分盡職調查的捐款，進而助長資助恐怖活動。美國財政部也意識到，某些情有可原的狀況和全球性重大災難迫使慈善機構難以遵守既定準則。最後，資金匱乏而無法落實充分培訓和因應機制，再加上人員配備不足，為及時監控可疑活動帶來諸多挑戰。

可疑活動的建議監控方法

為追蹤資金流向，所有權責機關（監管機構和金融機構）可以協助執法機關收集有關特定地區可疑活動的情報。然後，集中研究這些地區並識別潛在的恐怖主義相關活動，例如招募、培訓設施和恐怖活動幕後人員等。監管機構必須向非營利組織產業宣導，協助其建立以風險為本的健全內控機制，防止發生非法資金移轉。

在偵測可疑活動方面，重點為描繪和預測容易遭到利用的族群，並制定相關的盡職調查要求，以發現潛在資助恐怖活動鏈結 /網路。所有登記在案的非營利組織亦應實施強制性法規遵循協議制度。此法規遵循協議制度應為合法非營利組織、美國國稅局及其他監管機構制定可疑活動偵測指南，並納入相關工具和方法，且無論既有申報門檻如何，皆足以偵測虛假的慈善機構與非法資金流動。再者，所有接受捐款或向受贈者發放資金的非營利組織必須在金融犯罪稽查局登記備案。縱使非營利組織不接受捐款（例如基金會和捐贈基金），仍可能撥款補助，進而有機會 送出非法資金。

為具國際影響力的慈善機構建立檔案，並且鎖定災區、衝突地區及其他人道主義援助地區（風險地區）附近的慈善機構，以協助執法機關監控可疑活動。此外，移轉資金至風險地區或接受可疑個人提供資金的非營利組織，必須接受審查。如前所述，為資訊公開起見，應廢除有關總收入低於 50,000 美元之非營利組織和不受總收入限制之宗教組織的申報豁免規定。

結語

中央政府及州政府必須更積極監控利用非營利組織的資助恐怖活動。各州監控工作應予協調統一，並採取標準化的監控方法，以避免部分州的慈善機構設立和營運規定過於鬆散，因而出現管制薄弱的州。管制薄弱的州極可能吸引洗錢犯罪分子和恐怖分子。監管機構必須與反恐專家合作，提高反恐意識並識別恐怖分子募資策略的新興趨勢。為實現前述目標，執法機關必須加重資金流動兩端的調查工作：同時追蹤交易的匯款方和收款方，但這遠比僅包括雙方的傳統電匯交易更為複雜。就資助恐怖活動而言，交易流程可能涉及多個層次；不法分子會透過一系列合法交易隱藏資金，以掩蓋並保護其真實身分。

政府機構可以擴大風險評估範圍並採取適當措施，識別及驗證非營利組織的收入來源、支出和方式，包括經常隨機實施稽核，以確定捐贈資金的用途。為非營利組織提供服務的金融機構亦應實施增強盡職調查，尤其是涉及慈善機構之國際支付授權或國際捐贈情況。總之，防範金融犯罪產業不但可打擊非營利組織的資助恐怖活動，後續也能為非營利組織提供金融機構服務。

Kishani A. Udugampola，CAMS-FCI，CFE，紐約聯邦儲備銀行

免責聲明：本文僅代表作者個人的看法與觀點，並不代表 FRBNY 及 FRS 的官方立場。

1. “Risk of Terrorist Abuse in Non-Profit Organisations”（非營利組織遭恐怖主義濫用的風險），防制洗錢金融行動工作組織，2014 年 6 月，https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Risk-of-terrorist-abuse-in-non-profit-organisations.pdf
2. “Not-for-Profit Incorporation Guide”（非營利法人指南），紐約州務院，https://www.dos.ny.gov/forms/corporations/1511-f-_instructions.pdf
3. “The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States”（911 事件調查委員會報告：美國國家恐怖攻擊事件委員會最終報告），美國國家公共廣播電台，https://www.npr.org/documents/2004/9-11/911reportexec.pdf
4. Greg Bruno，“Al-Qaeda’s Financial Pressures”（基地組織的財務壓力），美國外交關係委員會，2010 年 2 月 1 日，https://www.cfr.org/backgrounder/al-qaedas-financial-pressures；John Roth、Douglas Greenburg 與 Serena Wille，“National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States Monograph on Terrorist Financing”（美國國家恐怖攻擊事件委員會有關資助恐怖活動之專題研究報告），北德克薩斯大學圖書館：CyberCemetary Home，https://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/911_TerrFin_Monograph.pdf
5. “Exemption Requirements - 501(c)(3) Organizations”（免稅要求——第 501(c)(3) 條之組織），美國國稅局，https://www.irs.gov/charities-non-profits/charitable-organizations/exemption-requirements-section-501c3-organizations
6. “Form 990 Series Which Forms Do Exempt Organizations File Filing Phase In”（990 系列表格——免稅組織在申報階段需提交哪些表格），美國國稅局，https://www.irs.gov/charities-non-profits/form-990-series-which-forms-do-exemptorganizations-file-filing-phase-in
7. “Filing Requirements”（申報要求），美國國稅局，https://www.irs.gov/charities-non-profits/churches-religious-organizations/filing-requirements
8. “How many nonprofit organizations are there in the U.S.?”（美國有多少個非營利組織？），GrantSpace，https://grantspace.org/resources/knowledge-base/number-of-nonprofitsin-the-u-s/
9. 這些是未接受政府資助的非營利組織。其本質上屬於私人機構，例如教堂（為獨立的法律實體），透過自願捐款、募款活動和其他方式為公眾提供服務。
10. “All Nonprofit Organizations”（所有非營利組織），https://nccs.urban.org/publication/nonprofit-sector-brief-2018#all-nonprofit-organizations；“Bureau of Economic Analysis U.S. Department of Commerce”（美國商務部經濟分析局），經濟分析局 ，https://www.bea.gov
11. “Risks associated with money laundering and terrorist financing”（洗錢和資助恐怖活動的相關風險），FFIEC BSA/AML ，https://bsaaml.ffiec.gov/manual/RisksAssociatedWithMoneyLaunderingAndTerroristFinancing/2