金融犯罪执法网络 (FinCEN) 于 2020 年 9 月发布了标题为《反洗钱制度体系的有效性》的拟议规则制定预告 (ANPRM)，这标志着反洗钱 (AML) 制度体系的评价方式将发生重大转变，重点是实施“有效且设计合理”¹ 的反洗钱制度体系。根据该公告的具体内容，重点为反洗钱制度体系能够向政府当局提供有用信息。反洗钱 / 反恐融资 (CTF) 行业的专业人士热切等待拟议规则制定公告 (NPRM) 的发布，以了解金融犯罪执法网络的具体建议，即有效且设计合理的反洗钱制度体系应包括哪些要素。2024 年 7 月发布的标题为《关于加强金融机构反洗钱 / [反恐融资] 制度体系并实现现代化的拟议规则》² 的拟议规则制定公告明确规定，除其他质量要求外，有效、风险为本且设计合理的反洗钱制度体系即属于“向相关政府当局提供非常有用的报告或记录”的制度体系。³ 反洗钱 / 反恐融资专业人士通常使用可疑活动报告 (SAR) 来记录相关信息，并通报给政府当局。

哪种报告对政府“非常有用”？

通过查阅现有可疑活动报告指南可以发现，其明显已经过时，未能提供有关如何编制有效可疑活动报告的明确见解。2024 年 7 月发布的拟议规则制定公告 ⁴ 未对“有效”的含义做出界定，拟议规则也未提供衡量有效性或者可疑活动报告是否非常有用的标准。2003 年，金融犯罪执法网络曾发布多份文件⁵ ，其中提供了“有关编制完整充分的可疑活动报告叙述部分的指南”。此后 20 年来，金融产品不断演变，但未大幅更新向执法部门 (LE) 提供有用信息的指南。有时，金融犯罪执法网络会在叙述部分中增加一个新的“关键词”⁶，但并未改变叙述部分本身的格式和内容。联邦金融机构检查委员会 (FFIEC)《银行保密法 / 反洗钱检查手册》中的“附录 L：可疑活动报告质量指南”就 2007 年文件添加了一个脚注，它是有关可疑活动报告质量的最新资料来源。

“高质量”是否等同于有效？

附录 L 规定：“撰写叙述部分的方式可能影响执法部门能否清楚无误地理解所述行为及其可能的犯罪性质，因此，若未充分描述交易或活动中的可疑因素，则会损害可疑活动报告的作用”。⁷目前严重缺少有关如何构建“高质量”或“有效”叙述部分的公开指南。实际上，大部分参考指南旨在阐述可疑活动报告叙述部分的内容。具体而言，可疑活动报告质量是指确保叙述部分中包含 5 W 和 1 H（“5 W”是指人物、事件、地点、时间、原因，“1 H”是指方式）。

如果可疑活动报告不包含对执法部门有用的信息，则其不属于“高质量”或“有效”报告；现在的问题是可疑活动报告申报者几乎未获得有关哪些信息对执法部门有用的任何指南（除了需要纳入“5 W 和 1 H”）。附录 L 确实指出，“可疑活动报告应包括申报银行通过开户流程和尽职调查获得的任何现有信息。”⁸ 这样就足够了吗？如果金融机构 (FI) 在开户过程中通过负面新闻搜索发现其客户因在当地学校董事会会议上反对拟议规则变更而登上新闻，金融机构是否应将此纳入可疑活动报告？可能只有与所报告活动具有相关性时才应纳入，但是，所供指南并未就此做出规定。

这样就足够了吗？如果金融机构 (FI) 在开户过程中通过负面新闻搜索发现其客户因在当地学校董事会会议上反对拟议规则变更而登上新闻，金融机构是否应将此纳入可疑活动报告？可能只有与所报告活动具有相关性时才应纳入，但是，所供指南并未就此做出规定。

遵守基本要求

在叙述部分中纳入 5 W 和 1 H 的同时，应考虑以下基本要求：

• 在使用任何缩略语之前应对其做出定义。执法部门官员并非银行家，他们不熟悉银行业缩略语，正如银行家不熟悉执法部门缩略语一样。
• 在叙述部分的引言段应简要说明可疑活动报告的关键信息。一些执法部门官员可能用不到 10 秒的时间来快速浏览可疑活动报告，因此，请提供有关日期、金额、活动执行者以及报告内容（这一点也许最重要），以确保在报告开头就能吸引其注意。
• 请勿担心得出结论。列出导致须提交可疑活动报告的危险信号，并指出，这些危险信号表明 <插入犯罪行为> 可能对执法部门有用。即使得出的结论不正确，也不会遭到处罚，但是，这些结论可能对执法部门非常有价值。若未得出结论，执法部门可能疑惑为何其应基于该报告采取行动。

确保在引言段向执法部门提供有用信息后，接下来会面临以下两个问题：

1. 是否需要更新可疑活动报告叙述部分的其余内容，以使其对执法部门有用？

即使执法部门或监管机构未提出反馈，并不表明该报告达到高质量或有效标准。他们未提出反馈的原因可能是没有相关衡量标准。事实上，《银行保密法 / 反洗钱检查手册》⁹ 规定了以下内容，这可能解释了为什么金融机构目前未收到有关可疑活动报告有效性的反馈。

就可疑活动报告的质量而言，“从本质上讲，可疑活动报告叙述部分具有主观性质，审查人员通常不应批评银行对事实的解释。尽管如此，银行应确保可疑活动报告叙述部分完整全面地描述可疑活动的范围和性质，并将其纳入可疑活动报告”。¹⁰

该规定表明，银行 / 金融机构决定了可疑活动报告是否完整。在发布本拟议规则制定公告之前，可疑活动报告对执法部门的有用性或有效性并未列为《银行保密法》(BSA) 的技术合规重点。

《银行保密法 / 反洗钱检查手册》还向审查人员指出，“根据风险评估、事先检查报告以及对银行审计结果的审查，将从《银行保密法》报告数据库中下载的可疑活动报告或者银行内部可疑活动报告记录之中进行抽样。然后，审查可疑活动报告内容的质量，以评估以下各项：

• 可疑活动报告是否包含准确信息。
• 可疑活动报告叙述部分是否完整全面，并清晰解释为何该活动可疑（即，如果银行纳入 .csv 文件，可疑活动报告叙述部分不应只是简单说明“参见附件”）。”¹¹

这些是“基于《银行保密法》监管要求评估合规工作”为审查人员提供的有关编制和提交可疑活动报告的指南。审查人员目前无需确定可疑活动报告的有效性，因此，在大多数审查中，可能未提供有关可疑活动报告叙述部分的构建及其对执法部门有用性的反馈。

2. 根据最新建议，是否可以接受目前使用的可疑活动报告结构？

根据拟议规则制定公告的规定¹² ，金融机构需要“向执法部门和国家安全机构提供更有针对性、非常有用的《银行保密法》报告”。展示合规工作的一种方法就是评估当前报告必要信息时所采用的方式。该信息是否便于执法部门使用？执法部门的一位高级官员表示，“执法部门在金融调查素养方面的培训停滞不前，或者未进行充分更新，无法应对银行业技术进步带来的全新可疑活动报告。”¹³

评估可疑活动报告叙述部分，以确定执法部门能否理解报告内容。确保对“金融科技”或“哈瓦拉”等不常见术语做出详细定义。在撰写可疑活动报告叙述部分时必须考虑读者的知识水平。首次使用缩略语时，必须做出定义，以帮助执法部门了解所报告活动。

此外，在决定是否可通过更新来改进可疑活动报告叙述部分，从而向执法部门提供有用信息时，应考虑以下几项：

• 拟议规则制定公告“为金融机构提供了将其反洗钱 / 反恐融资制度体系现代化的能力，随着金融服务行业不断创新，其能够负责任地进行创新，同时管控 [洗钱 / 恐怖融资] 风险”。¹⁴ 该规定原本用于探索创新技术和流程，但也可适用于可疑活动报告的起草流程。金融机构无需担心监管介入，他们可尝试采用创新方式来撰写可疑活动报告叙述部分，以使其对执法部门更加有用。
• 拟议规则制定公告要求编制有针对性且非常有用的报告。《银行保密法》专员现在应准备好如何证明可疑活动报告符合相关标准。一个快速办法是更新程序，以证明其在考虑到执法部门作为读者的情况下撰写可疑活动报告。此外，还应记录所做变更，以证明向执法部门提供了有用报告。
• 《银行保密法》专员应确定如何追踪和报告金融机构提交的有关反洗钱法国家优先事项的可疑活动报告。他们应追踪这些信息并将其提交给审计师和审查人员，从而证明就已发布的国家优先事项向执法部门提供了有用报告。对于报告数量较少且采用人工流程的金融机构而言，可将追踪事宜列入常规流程。对于采用高度自动化流程来提交大量可疑活动报告的机构而言，可能需要聘用供应商来协助进行追踪。

现有的可疑活动报告指南已经过时，也未反映出为执法部门编制有效或有用报告的直接指南，但是，现在仍可采取主动行动，通过向执法部门提供更佳的有用信息来提高可疑活动报告的有效性。在与执法部门开展常规交流时，可请求他们就当前采用的可疑活动报告叙述部分格式的有用性提出建议（按要求修订相关信息）。此外还可征求同行意见——他们是否从检查人员或执法部门处收到有关可疑活动报告的反馈？顾问也可提供有关整个行业变革的宝贵意见。

变革时代即将来临。在撰写本文时，拟议规则制定公告要求尚未最终敲定，但现在就应努力改善可疑活动报告。

Amy M. Wotapka，CAMS，《银行保密法》专员，第一美国银行第一副总裁，美国威斯康星州，awotapka@firstambank.com

Adam Vocalino-Szymanski，CAMS，《银行保密法》助理专员，第一美国银行助理副总裁，美国伊利诺伊州，AVocalino-Szymanski@firstambank.com

1. “Advance Notice of Proposed Rulemaking: Anti-Money Laundering Program Effectiveness”（拟议规则制定预告：反洗钱制度体系的有效性），《联邦公报》，2020 年 9 月 17 日，https://www.federalregister.gov/documents/2020/09/17/2020-20527/anti-money-laundering-program-effectiveness
2. “Notice of Proposed Rulemaking: Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism Programs”（拟议规则制定公告：反洗钱和反恐融资制度体系），《联邦公报》，2024 年 7 月 3 日，https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/03/2024-14414/anti-money-laundering-and-countering-the-financing-of-terrorism-programs
3. 同上。
4. 同上。
5. “Suspicious Activity Report Guidance Package”（可疑活动报告指南），金融犯罪执法网络，2003 年 11 月，https://www.fincen.gov/sites/default/files/guidance/narrativeguidance_webintro.pdf
6. “Suspicious Activity Report (SAR) Advisory Key Terms”（可疑活动报告 (SAR) 参考关键词），金融犯罪执法网络，https://www.fincen.gov/resources/suspicious-activity-report-sar-advisory-key-terms
7. “Appendix L: SAR Quality Guidance”（附录 L：可疑活动报告质量指南），联邦金融机构检查委员会，2015 年 2 月 27 日，https://bsaaml.ffiec.gov/docs/manual/10_Appendices/13.pdf
8. 同上。
9. “Assessing Compliance with BSA Regulatory Requirements”（基于《银行保密法》监管要求评估合规工作），联邦金融机构检查委员会银行保密法 / 反洗钱数据库，https://bsaaml.ffiec.gov/manual/AssessingComplianceWithBSARegulatoryRequirements/04_ep
10. 同上。
11. 同上。
12. “Notice of Proposed Rulemaking: Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism Programs”（拟议规则制定公告：反洗钱和反恐融资制度体系），《联邦公报》，2024 年 7 月 3 日，https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/03/2024-14414/anti-money-laundering-and-countering-the-financing-of-terrorism-programs
13. 当事人直接与作者进行该对话。
14. 同上。