2020 年 5 月，欧盟委员会发布制定欧盟全面防范洗钱及恐怖融资政策的行动计划，¹致力于在欧盟层面协调、有效落实并巩固现有的反洗钱 / 反恐融资(AML/CTF) 框架。

反金融犯罪生态系统

欧盟委员会发布这一行动计划时，正值全球的反金融犯罪监管规定不断收紧，警诫性罚款力度持续加重。据联合国毒品与犯罪问题办公室 (UNODC) 统计，2011 年全球成功冻结或扣押的非法资金不到总规模的 1%。 ²2020 年 9 月，欧盟委员会执行副主席 Valdis Dombrovskis 表示，犯罪所得可能高达上千亿欧元，相当于 “欧盟每年 GDP 总量的 1% 左右”。 ³这不能归咎于反金融犯罪 (AFC) 框架不够全面，因为随着新趋势层出不穷，各种相关指南、监管法规、建议和评估一直在不断更新，努力适应最新趋势，采纳必要措施来打击金融犯罪。

然而，各成员国在将欧盟法规纳入本国法律方面有一定的自由度，有些国家至今都未落实早在2017 年 6月就已生效的《第四反洗钱指令》(4AMLD)。

为巩固现行反洗钱 / 反恐融资框架，欧盟层面已通过多项法规。例如，《第五反洗钱指令》 ⁴(5AMLD) 于 2020 年 1 月生效，适用范围较前一版有所扩大，新增了加密资产、托管人钱包服务商和房地产代理，同时加大了对最终受益所有权 (UBO) 透明度的要求。 ⁵虽然相关部门针对新兴挑战调整了反洗钱 / 反恐融资框架，但非法资金仍在继续流动。许多聚焦金融犯罪执法网络 (FinCEN) 文件的报道显示，尽管公私机构共享了可疑活动信息，但无论是银行还是执法部门，在行动方面均有不足。

欧盟委员会行动计划

欧盟委员会的行动计划预计将于 2021 年初实施，其中包含以下六大主要内容：

• 有效落实现行法规
• 全欧盟统一规则
• 欧盟层面实施监管
• 金融情报机构 (FIU) 支持与合作机制
• 优化信息应用，执行刑法规定
• 巩固欧盟的国际地位

欧盟委员会在开展公开咨询活动后，举行了一场总结会议，强调必须“封堵目前的漏洞，强化薄弱环节，增强欧盟成员国间的协作”。⁶

欧盟委员会建议将《反洗钱指令》(AMLD) 的部分内容作为可直接适用的法规条款。换言之，成员国不必进一步研究，必须立即将这些内容写入本国法规，经欧洲议会批准后即可生效，其中就包括有关受益所有权注册处的条款。 ⁷虽然各国对法规的适用并不统一，最明显的表现就是法律定义存在差异，但欧盟委员会希望通过此次行动计划，缩小各国在规则的解释和适用方面的分歧。⁸

对受监管机构的影响

自《第四反洗钱指令》生效以来，欧盟委员会就一直致力于推进各成员国受益所有权注册处的互联。 ⁹《第五反洗钱指令》则规定，各成员国要在 2020 年 1 月 10 日前设立企业及其他法人实体的受益所有权注册处，在 2020 年 3 月 10 日前设立信托公司及类似法律安排的受益所有权注册处，且在 2021 年 3 月 10 日前，各注册处要通过欧洲中央平台实现互联。¹⁰

不过，要遵循《第五反洗钱指令》中关于最终受益所有权的规定有一大难点，即全球各地，甚至是欧盟内部，对受益所有权的定义不尽相同，具体包括受益所有人的范围和所有权阈值。例如，马耳他规定，最终受益所有人是指“直接或间接拥有 25%或更多股权的自然人”，而英国的规定是必须超过 25%。 ¹¹正如普华永道在《2019 年最终受益所有权注册处最新进展》报告中指出，《第四反洗钱指令》规定的阈值是“超过 25%”，但有 6 个欧盟成员国的规定都是“25% 或更多股权”。 ¹²金融机构必须重视这一细微差别，才能确保自身的受益所有权数据准确、可靠。

义务实体面临的另一大挑战是，欧盟委员会对受益所有权注册处的设立工作不断加大监督力度。实际上，欧盟委员会 “将密切监控各成员国的受益所有权注册处设立工作，确保其中收录的数据质量优良”。 ¹³《第五反洗钱指令》规定，成员国必须落实信息核验机制，检查受益所有权注册处采集的信息是否准确无误，保障数据质量。¹⁴

因此，各国不仅要设立最终受益所有权注册处，还要充分检查、定期更新信息。金融机构如果发现与注册处不一致的信息，必须向当地的主管部门报告。因此，为遵守欧盟规定，金融机构必须设立信息收集流程，填补所在司法管辖区受益所有权信息中的空白。

对金融情报机构的影响

欧盟委员会的这项行动计划也将对金融情报机构和监管机构产生一定影响。从行动计划来看，欧盟委员会认识到，金融情报机构虽然有义务向报告机构提供反馈，但实际上反馈非常有限。此外，还有一个不利因素是缺乏可靠的技术。尽管义务实体一直在不断加大技术投入，力图提高控制措施的有效性和效率，但欧盟金融情报机构信息共享系统 FIU.net 对技术的要求显然更高，不仅需要更新软硬件设施，还要增加新的功能，为合作提供便利。

时间紧张，落实不力

欧盟各成员国和义务实体必须及时完成新法规的合规工作。据非政府组织“全球见证”(Global Witness) 近期发布的报告显示，在现行指令体系下，各成员国往往按照自己的节奏将欧盟指令纳入本国法律。“全球见证”在 2020 年 3 月指出，27 个欧盟成员国中只有 5 个按时引入受益所有权公共注册处，塞浦路斯、匈牙利、荷兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙等 8 国则未在规定时间内落实《第五反洗钱指令》的规定，收到了欧盟委员会的公函。¹⁵

2020 年 9 月，欧盟委员会发布评估报告，介绍了各成员国对《第五反洗钱指令》中信托公司及类似法律安排相关规定的遵守情况。报告总结称，各国将指令规定纳入本国法律时，并未在信托公司相关条款中涵盖所有的“类似法律安排”。这再次反映出，各国对与普通信托公司“类似”的法律安排定义不一致。 ¹⁶报告强调，这种不一致会产生更多漏洞，进而被洗钱分子所利用。同时，这种现象也导致金融机构更难遵守本已非常复杂的现行监管框架。如果法规中增加指令规定，义务实体在快速完成合规方面将面临更大压力。不过，一旦各国统一法律解释，漏洞也会相应减少。

公开咨询结论

在针对欧盟委员会行动计划的公开咨询结束后，欧洲理事会于 2020 年 11 月 5 日发布咨询结论， ¹⁷同意各国统一法规势在必行，具体包括：

• 要求欧盟级别监管机构监督特定高风险义务实体，且在明确规定的特殊情况下有权取代国家级监管机构
• 明确规定识别自然人或法人身份的最低信息要求以及（远程）身份识别流程，确保解决方案技术中立
• 明确规定反洗钱 / 反恐融资框架与适用的数据保护法规之间的协调性，尤其是与《通用数据保护条例》(GDPR) 的协调性，解决与数据保护、禁止泄露消息等条款的矛盾
• 敦促落实“信息传送规则”（金融行动特别工作组关于电汇的第 16 项建议新增了虚拟资产服务提供商）
• 号召进一步完善非金融行业反洗钱监管框架，尤其要解决专业服务的法律规定及许可标准不统一的问题

这些结论也是欧盟委员会需要落实的建议，为其今后的工作提供了全面指导。

行动计划是否能改善当前监管生态？

这项行动计划代表了欧盟委员会向在欧盟层面统一反洗钱 / 反恐融资框架迈出的一大步。通过实行统一的监管体系，各国的反洗钱 / 反恐融资工作将有统一的法规可依，尤其是关于受益所有权的规定。同时，统一的框架还将助力义务实体以标准化定义和阈值为准绳，提高运营效率。不过，义务实体如果未能按时取得理想成果，可能会面临罚款。总体而言，欧盟委员会的这一行动计划如果得以实施，将加重义务实体和成员国肩上的负担，但能推动反洗钱/ 反恐融资法规的统一化、明确化，这是提高欧盟行业透明度及法规落实效果的必经之路。

Shilpa Arora，CAMS，ACAMS 欧洲、中东和非洲地区反洗钱合规策略总监

Sandra Saadi，ACAMS 反洗钱研究员、作家

1. “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on an Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist financing”（欧盟委员会关于落实“制定欧盟全面防范 洗钱及恐怖融资政策的行动计划”的通知），欧盟委员会，2020 年 5 月 7 日， https://ec.europa.eu/finance/docs/law/200507-anti-money-laundering- terrorism-financing-action-plan_en.pdf
2. “Illicit money: how much is out there?”（非法资金的规模究竟有多大？），联合国毒品与犯罪问题办公室，2011 年 10 月 25 日，https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2011/October/illicit-money_-how-much-is-out-there.html
3. Valdis Dombrovskis，“Speech by Executive Vice-President Valdis Dombrovskis at the high-level conference on anti-money laundering and counter-terrorist financing”（欧洲委员会执行副主席 Valdis Dombrovskis在高级别反洗钱与反恐融资会议上的讲话），欧盟委员会，2020 年 9 月 30 日， https://ec.europa.eu/commission/ commissioners/2019-2024/dombrovskis/ announcements/speech-executive-vice- president-valdis-dombrovskis-high-level-conference-anti-money-laundering-and_en
4. “DIRECTIVE (EU) 2018/843 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 30 May 2018 amending Directive (EU) 2015/849 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, and amending Directives 2009/138/EC and 2013/36/EU (Text with EEA relevance)”（欧洲议会和欧盟委员会于 2018 年 5 月 30 日通过的《第 2018 / 843 号指令（欧盟）》，修订关于防止将金融系统用于洗钱或恐怖融资的《第 2015 / 849 号指令（欧盟）》，同时修订《第 2009 / 138 / EC 号指令》和《第 2013 / 36 / EU 号指令》（该文与 EEA 相关）），《欧盟官方杂志》，2018 年 5 月 30 日，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L0843&from=EN
5. “Anti-money laundering and counter terrorist financing”（反洗钱与反恐融资），欧盟委员会， 2018 年 7 月 19 日，https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/financial-supervision-and-risk-management/anti-money-laundering-and-counter-terrorist-financing_en
6. Valdis Dombrovskis，“Speech by Executive Vice-President Valdis Dombrovskis at the high-level conference on anti-money laundering and counter-terrorist financing”（欧洲委员会执行副主席瓦尔吉斯 • 东布罗夫斯基斯在高级别反洗钱与反恐融资会议上的讲话），欧盟委员会，2020 年 9 月 30 日，https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/dombrovskis/announcements/speech-executive-vice-president-valdis-dombrovskis-high-level-conference-anti-money-laundering-and_en
7. 同上。
8. “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on an Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist financing”（欧盟委员会关于落实“制定欧盟全面防范洗钱及恐怖融资政策的行动计划”的通知），欧盟委员会，2020 年 5 月 7 日，https://ec.europa.eu/finance/docs/law/200507-anti-money-laundering-terrorism-financing-action-plan_en.pdf
9. “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on an Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist financing”（欧盟委员会关于落实“制定欧盟全面防范 洗钱及恐怖融资政策的行动计划”的通知），欧盟委员会 ，2020 年 5 月 7 日，https://ec.europa.eu/ finance/docs/law/200507-anti-money-laundering-terrorism-financing-action-plan_en.pdf
10. 同上。
11. “The UBO register: update 2019”（2019 年最终受益所有权注册处最新进展），普华永道，2019 年 12 月，https://www.pwc.nl/nl/assets/documents/the-ubo-register-update-december-2019.pdf
12. 同上。
13. “Communication on an action plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist financing”（关于落实“制定欧盟全面防范洗钱及恐怖融资政策的行动计划”的通知），欧盟委员会，2020 年 5 月 7 日，https://medium.com/@analytics_92512/the-impact-of-the-fifth-anti-money-laundering-directive-c0408224e657
14. “The impact of the Fifth Anti-Money Laundering Directive”（《第五反洗钱指令》的影响），Zeta Financial，2018 年 7 月 23 日，https://medium.com/@analytics_92512/the-impact-of-the-fifth- anti-money-laundering-directive-c0408224e657
15. Rúben Castro，“Only five member states meet key money laundering deadline”（仅有 5 个成员国满足关键洗钱期限），Euractiv，2020 年 3 月 20 日，https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/only-five-member-states-meet-key-money-laundering-deadline/ ； “February Infringements Package: Key Decisions”（二月违规合集 ：重要决议），欧盟委员会， 2020 年 2 月 12 日，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_202
16. “REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL assessing whether Member States have duly identified and made subject to the obligations of Directive (EU) 2015/849 all trusts and similar legal arrangements governed under their laws”（欧盟委员会关于成员国是否妥善识别本国法律管辖的所有信托公司及类似法律安排并对其适用欧盟第 2015/849 号指令的规定向欧洲议会及欧洲理事会提交的评估报告），欧盟委员会，2020 年 9 月 16 日，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0560&from=EN
17. Video conference of economics and finance ministers, 4 November 2020”（2020 年 11 月 4 日经济及财政部长视频会议），欧洲理事会，2020 年 11 月 4 日，https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/ecofin/2020/11/04/’anti-money/