2020年 5 月，歐盟委員會發佈制定歐盟全面防範洗錢及資助恐怖活動政策的行動計劃， ¹重點在於全歐盟協調、有效落實並鞏固現有的防制洗錢 / 打擊資助恐怖活動 (AML/CTF) 框架。

防範金融犯罪生態系統

歐盟委員會發佈這一行動計劃時，正值全球的防範金融犯罪監管規定不斷收緊，警誡性罰款力度持續加重。據聯合國毒品及犯罪防制局 (UNODC) 統計， 2011年全球成功凍結或扣押的非法資金不到總規模的 1%。 ²2020年 9 月，歐盟委員會執行副主席 Valdis Dombrovskis 表示，犯罪所得可能高達上千億歐元，相當於「歐盟每年 GDP 總額的 1% 左右」。 ³這不能歸咎於防範金融犯罪 (AFC) 框架不夠完善，因為隨著新趨勢層出不窮，各種相關指南、監管法規、建議和評估一直在不斷更新，努力適應最新趨勢，採納必要措施來打擊金融犯罪。

然而，各成員國在將歐盟法規納入本國法律方面有一定的自由度，有些國家至今都未落實早在 2017 年 6 月就已生效的《第四防制洗錢指令》(4AMLD)。

為鞏固現行防制洗錢 / 打擊資恐框架，歐盟層面已通過多項法規。例如，《第五防制洗錢指令》 ⁴(5AMLD) 於 2020年 1 月生效，適用範圍較前一版有所擴大，納入加密資產、託管錢包供應商和不動產經紀商，同時對最終受益所有權 (UBO) 要求更高的透明度。 ⁵雖然相關部門針對新興挑戰調整了防制洗錢 / 打擊資恐框架，但非法資金仍在繼續流動。許多聚焦金融犯罪稽查局 (FinCEN) 文件的報導顯示，儘管公私營機構已共享可疑活動資訊，但無論是銀行還是執法機關，在行動方面均有不足。

歐盟委員會行動計劃

歐盟委員會的行動計劃預計將於 2021 年初實施，其中包含以下六大主要內容：

• 有效落實現行法規
• 全歐盟統一規則
• 歐盟層級的監管
• 金融情報機構 (FIU) 的支援與合作機制
• 善用資訊以執行刑法規定
• 鞏固歐盟的國際地位

歐盟委員會在公開諮詢程序後，舉行了一場總結會議，強調必須「封堵目前的漏洞，強化薄弱環節，增強歐盟成員國間的協作」。 ⁶

歐盟委員會建議將《防制洗錢指令》 (AMLD) 的部分內容作為可直接適用的法規條款。換言之，成員國不必再加以審議，必須立即將這些內容納入本國法規予以執行。法規條款經歐洲議會批准後即可生效，其中就包括有關受益所有權記錄的條款。 ⁷雖然各國對法規的適用並不一致，最明顯的例子就是法律定義存在差異，但歐盟委員會希望透過此次行動計劃，縮小各國在規則解釋和適用方面的分歧。⁸

對受監管機構的影響

自《第四防制洗錢指令》生效以來，歐盟委員會就一直致力於推進各成員國受益所有權記錄的互聯。 ⁹《第五防制洗錢指令》則規定，各成員國要在 2020年 1 月 10 日前設置企業及其他法人實體的受益所有權記錄，在 2020年 3 月 10 日前設置信託及類似法律安排的受益所有權記錄，且在 2021 年 3 月 10 日前，必須透過歐洲中央平臺進行互聯。¹⁰

不過，要遵循《第五防制洗錢指令》中關於最終受益所有權的規定有一大難點，即全球各地，甚至是歐盟內部，對受益所有權的定義不盡相同，具體包括受益所有權的範圍和門檻。例如，馬爾他規定，最終受益人是指「直接或間接擁有 25% 或以上股權的自然人」，而英國其規定則是必須超過 25%。 ¹¹正如 PwC 在《2019 年最終受益所有權記錄最新進展》報告中指出，《第四防制洗錢指令》規定的門檻是「超過 25%」，但有 6 個歐盟成員國的規定都是「 25% 或以上股權」。 ¹²金融機構必須重視這一細微差別，才能確保自身的受益所有權資料準確和可靠。

歐盟委員會對受益所有權記錄的設置不斷加大監督力度，也是義務主體面臨的另一大挑戰。實際上，歐盟委員會「將密切監控各成員國的受益所有權記錄設置工作，確保其中收錄的資料品質優良」。 ¹³《第五防制洗錢指令》規定，成員國必須落實資訊驗證機制，檢查受益所有權記錄收集的資訊是否準確無誤，保障資料品質。 ¹⁴因此，各國不僅要設置最終受益所有權記錄，還要充分檢查、定期更新資訊。金融機構如果發現與記錄不一致的資訊，必須向當地主管部門報告。因此，為遵守歐盟規定，金融機構必須制定資訊收集程序，以彌補其司法管轄區內受益所有權資料現存的缺失。

對金融情報機構的影響

歐盟委員會的這項行動計劃也將對金融情報機構和監管機構產生一定影響。從行動計劃來看，歐盟委員會瞭解金融情報機構雖然有義務向報告機構提供意見回饋，但實際上回饋的意見非常有限。此外，還有一個不利因素是缺乏可靠的技術。儘管義務主體一直在不斷增加技術投資金額，力圖提高控制措施的成效和效率，但歐盟金融情報機構資訊共享系統 FIU.net 對技術的要求顯然更高，不僅需要更新軟硬體設施，還必須增加有助於合作的新功能。

時間緊迫，落實不力

歐盟各成員國和義務主體必須及時完成新法規的法規遵循工作。據非政府組織「全球見證」(Global Witness) 近期發佈的報告顯示，在現行指令體系下，各成員國往往按照自己的節奏將歐盟指令納入本國法律。「全球見證」在 2020年 3 月指出， 27個歐盟成員國中只有 5 個按時推行公開的受益所有權記錄，歐盟委員會發函通知未在規定時間內落實《第五防制洗錢指令》規定的 8 個國家，即塞浦路斯、匈牙利、荷蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞和西班牙。¹⁵

2020年 9 月，歐盟委員會發佈評估報告，介紹各成員國對《第五防制洗錢指令》中信託及類似法律安排相關規定的遵守情況。報告總結稱，各國將指令規定納入本國法律時，並未在信託中納入所有的「類似法律安排」。再次反映出，各國普通法對於信託「類似」法律安排的定義並不一致。¹⁶報告強調，這種不一致會產生更多漏洞，進而被洗錢分子所利用。同時，這種現象也導致金融機構更難遵守原本已非常複雜的現行監管框架。如果將指令條款納入法規，將會進一步促使義務主體快速完成法規遵循工作。然而，一旦各國統一法律解釋，漏洞也會相對減少。

公開諮詢結論

在針對歐盟委員會行動計劃的公開諮詢結束後，歐洲理事會於 2020年 11 月 5 日發佈諮詢結論，¹⁷同意各國統一法規勢在必行，具體包括：

• 要求歐盟層級監管機構監督特定高風險義務主體，且在明確規定的特殊情況下有權取代國家層級監管機構
• 明確規定識別自然人或法人身分的最低資訊要求以及（遠端）身分識別程序，確保採用技術中立的解決方案
• 澄清防制洗錢 / 打擊資恐框架與適用的資料保護法規之間的協調性，尤其是與《一般資料保護條例》 (GDPR) 的協調性，例如，解決資料保護、禁止通風報信之間的矛盾
• 敦促落實「轉帳規則」（防制洗錢金融行動工作組織針對第 16 項建議的電匯相關規則新增虛擬資產服務提供商）
• 號召進一步增強非金融行業防制洗錢監管框架，尤其要解決專業服務的法律規定及許可標準不統一的問題

這些結論也是歐盟委員會今後要落實建議的遠大目標。

行動計劃是否能改善當前監管生態？

這項行動計劃代表歐盟委員會在歐盟層級統一防制洗錢 / 打擊資恐框架所邁出的一大步。實行統一的監管體系，各國的防制洗錢 / 打擊資恐工作將有統一的法規可依，尤其是受益所有權的相關規定。同時，統一的框架亦將協助義務主體透過標準化定義和門檻，提高營運效率。不過，義務主體如果未能按時提出預期成果，可能會面臨罰款。總體而言，歐盟委員會的這一行動計劃如果得以實施，會對義務主體和成員國施加壓力，但能推動防制洗錢 / 打擊資恐法規的統一化、明確化，這是歐盟提高行業透明度及落實法規的必經之路。

Shilpa Arora，CAMS，ACAMS 歐洲、中東和非洲地區防制洗錢法規遵循策略總監

Sandra Saadi，ACAMS 防制洗錢研究員、作家

1. “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on an Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist fnancing”（歐盟委員會關於落實「制定歐盟全面防範洗錢及資助恐怖活動政策的行動計劃」的通知），歐盟委員會，2020年 5 月 7 日， https://ec.europa.eu/fnance/docs/ law/200507-anti-money-launderingterrorism-fnancing-action-plan_en.pdf
2. “Illicit money: how much is out there?”（非法資金的規模究竟有多大？），聯合國毒品及犯罪防制局， 2011 年 10 月 25日，https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2011/October/ illicit-money_-how-much-is-out-there.html
3. Valdis Dombrovskis，“Speech by Executive Vice-President Valdis Dombrovskis at the high-level conference on anti-money laundering and counter-terrorist fnancing”（歐洲委員會執行副主席瓦爾迪斯 •東布羅夫斯基斯 (Valdis Dombrovskis) 在防制洗錢和打擊資助恐怖活動高階會議上的演講），歐盟委員會，2020年 9 月 30日， https://ec.europa.eu/commission/ commissioners/2019-2024/dombrovskis/ announcements/speech-executive-vicepresident-valdis-dombrovskis-high-levelconference-anti-money-laundering-and_en
4. “DIRECTIVE (EU) 2018/843 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 30 May 2018 amending Directive (EU) 2015/849 on the prevention of the use of the fnancial system for the purposes of money laundering or terrorist fnancing, and amending Directives 2009/138/EC and 2013/36/EU (Text with EEA relevance)”（歐洲議會和歐盟委員會於 2018 年 5 月 30日通過的《第 2018 / 843 號指令（歐盟）》，修訂關於防止將金融系統用於洗錢或資助恐怖活動的《第 2015 / 849 號指令（歐盟）》，同時修訂《第 2009 / 138 / EC 號指令》和《第 2013 / 36 / EU 號指令》（該文與 EEA 相關）），《歐盟官方雜誌》 ，2018 年 5 月 30日，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L0843&from=EN
5. “Anti-money laundering and counter terrorist fnancing”（防制洗錢與打擊資助恐怖活動），歐盟委員會， 2018 年 7 月 19 日， https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-fnance/ fnancial-supervision-and-risk-management/anti-money-laundering-and-counter-terrorist-fnancing_en
6. Valdis Dombrovskis，“Speech by Executive Vice-President Valdis Dombrovskis at the high-level conference on anti-money laundering and counter-terrorist fnancing”（歐洲委員會執行副主席瓦爾吉斯 •東布羅夫斯基斯 (Valdis Dombrovskis) 在防制洗錢和打擊資助恐怖活動高階會議上的演講），歐盟委員會，2020年 9 月 30日，https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/ dombrovskis/announcements/speech-executive-vice-president-valdis-dombrovskis-high-levelconference-anti-money-laundering-and_en
7. 同上。
8. “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on an Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist fnancing”（歐盟委員會關於落實「制定歐盟全面防範洗錢及資助恐怖活動政策的行動計劃」的通知），歐盟委員會，2020年 5 月 7 日，https://ec.europa.eu/ fnance/docs/law/200507-anti-money-laundering-terrorism-fnancing-action-plan_en.pdf
9. “COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on an Action Plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist fnancing”（歐盟委員會關於落實「制定歐盟全面防範洗錢及資助恐怖活動政策的行動計劃」的通知），歐盟委員會，2020年 5 月 7 日，https://ec.europa.eu/ fnance/docs/law/200507-anti-money-laundering-terrorism-fnancing-action-plan_en.pdf
10. 同上。
11. “The UBO register: update 2019”（2019 年最終受益所有權記錄最新進展），PwC，2019 年 12 月， https://www.pwc.nl/nl/assets/documents/the-ubo-register-update-december-2019.pdf
12. 同上。
13. “Communication on an action plan for a comprehensive Union policy on preventing money laundering and terrorist fnancing”（關於落實“「制定歐盟全面防範洗錢及資助恐怖活動政策的行動計劃」的通知），歐盟委員會，2020年 5 月 7 日，https://medium.com/@analytics_92512/the-impact-of-theffth-anti-money-laundering-directive-c0408224e657
14. “The impact of the Fifth Anti-Money Laundering Directive”（《第五防制洗錢指令》的影響）， Zeta Financial，2018 年 7 月 23日，https://medium.com/@analytics_92512/the-impact-of-the-ffthanti-money-laundering-directive-c0408224e657
15. Rúben Castro，“Only fve member states meet key money laundering deadline”（僅有 5 個成員國滿足關鍵洗錢期限），Euractiv，2020年 3 月 20日， https://www.euractiv.com/section/ economy-jobs/news/only-fve-member-states-meet-key-money-laundering-deadline/；
    
    “February Infringements Package: Key Decisions”（二月違規合集：重要決議），歐盟委員會， 2020年 2 月 12 日，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_202
16. “REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL assessing whether Member States have duly identifed and made subject to the obligations of Directive (EU) 2015/849 all trusts and similar legal arrangements governed under their laws”（歐盟委員會關於成員國是否妥善識別本國法律管轄的所有信託及類似法律安排並對其適用歐盟第 2015/849 號指令的規定向歐洲議會及歐洲理事會提交的評估報告），歐盟委員會 ，2020年 9 月 16 日， https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0560&from=EN
17. “Video conference of economics and fnance ministers, 4 November 2020”（2020年 11 月 4 日經濟及財政部長視訊會議），歐洲理事會，2020年 11 月 4 日，https://www.consilium.europa.eu/en/ meetings/ecofn/2020/11/04/’anti-money/