去風險化：普惠金融的隱形挑戰？

De-risking: A threat to financial inclusion?

「包容」近年來成為熱門詞彙。西方近期致力於讓所有社會成員——少數群體、老年人、身心障礙人士、女性、男性及其他群體——享有平等地位。相關社會運動旨在賦予全人類平等機會，力求消除一切阻礙發展的歧視與壁壘。¹

金融自然不可能置身事外，普惠金融的目標在於讓盡可能多的人獲得金融服務。

「去風險化」則反其道而行。對於金融機構 (FI) 或其他參與打擊金融犯罪的經營主體，這意味著退出特定業務或地區，甚至拒絕為被視為高風險的特定客戶提供服務。² 在某些情況下，潛在的財務或聲譽損失的風險確實可能遠大於產品帶來的利潤。企業要維持生存，首要考慮的是利潤。去風險化能避免企業採取成本高昂的預防措施，且通常被視為是有利於企業的舉措。

包容政策能產生凝聚效應，去風險化則會引發相反結果；因此我們可以認為，去風險化是對普惠金融的威脅。

這只是理論推演。那麼在歐洲聯盟，現實情況如何？我們能從中總結出什麼規律？

從現實角度看，去風險化對普惠金融構成威脅

表 1：去風險化類型及其對普惠金融的影響

去風險化類型

對普惠金融的影響

退出特定地理區域。整個地區均無法獲得銀行專業人士服務。例如，從所謂的「避稅天堂」撤出經營活動，或停止在被列入國際制裁名單的國家推展業務。

金融機構及整個國家或地區都可能無法使用通匯銀行業務、信貸服務，甚至被排除在環球銀行金融電訊 (SWIFT) 系統之外，導致其與全球金融體系徹底隔絕。

金融機構將特定高風險客戶排除在外。

· 一些歐盟成員國在報告中指出，為規避高風險客戶，僅根據國籍便拒絕接納阿富汗、敘利亞、伊朗等國居民作為客戶。³普惠金融的問題仍是阿富汗的頑疾，90% 的成年人被排除在金融體系之外。⁴

· 將低價值零售客戶（如移工）拒之門外。

· 非營利組織常常無法順利開戶。

缺乏銀行服務使這些群體喪失自主權，發展潛力受限。

金融機構可能因擔憂詐欺、財務損失或監管罰款而回避特定分銷管道或產品。

現金密集型業務、賭博及虛擬貨幣即屬此類。

加密貨幣等新興產品可能因法規不完整且不一致而令金融機構望而卻步。然而，回避這些市場可能造成重大損失。

企業追求利潤最大化，往往傾向規避風險，但須兼顧國際法規要求。部分法規迫使金融機構退出特定領域，而另一些則鼓勵其促進普惠金融發展。

制裁下的「被迫去風險化」

國際制裁機制直接導致企業撤資，加劇金融排斥現象。各國（尤其是歐洲聯盟成員國）均須遵守相關要求，包括限制甚至禁止在某些國家 / 地區或與某些客戶 / 公司開展業務。伊朗就是金融排斥的一個典型。⁵歐洲聯盟成員國必須遵守歐洲聯盟的國際制裁規定，此外還有美國或其他國家的制裁規定，如禁止進出口的產品（包括某些金融產品）清單或要求扣押其金融資產的人員名單。

遵守普惠金融立法

促進普惠金融的立法業已存在，企業別無選擇。例如，歐洲聯盟關於支付帳戶的指令賦予人們擁有基本支付帳戶的權利，無論其居住地或財務狀況如何。⁶ 這一立法保障所有人均能獲得銀行帳戶相關的基本服務，即使銀行拒絕為其開戶。該機制旨在確保金融普惠和社會包容，讓每個人都能享受基本的銀行服務。在法國，此類請求可提交法國央行，由央行指定金融機構以提供相關服務。這一機制並非隨處可見。但評估防制洗錢措施特設專家委員會 (MONEYVAL) 審查的幾乎所有國家或地區都表示已制定相關政策和計劃，以確保社會弱勢群體（即移工、低收入者等）能夠獲得進入金融系統的基本途徑。⁷這些基本服務包括支付帳戶，消費者可存取現金或與第三方進行收付款交易，包括信用轉帳。

儘管歐洲聯盟內部存在有關基本帳戶權利的法律規定，但經驗和研究已經開始讓人們意識到，貧困家庭需要獲得全面的金融服務。⁸

防制洗錢金融行動工作組織 (FATF) 似乎已就該問題採取相關措施。FATF 是防制洗錢和反資助恐怖活動領域的最高決策機構，其所提出的建議，皆納入全球大多數國家或地區的立法之中。FATF 正考慮適度修改其建議，以減少去風險化。⁹過度去風險化弊大於利（如果客戶、某些產品 / 地區得不到銀行服務，就會使用非正式金融等替代解決方案）。

據 FATF 報告，「2021 年 2 月，FATF 全體會議同意設立專案小組，以更深入分析和理解 FATF 標準及其實施帶來的非預期後果。該專案研究了與四大主題相關的非預期後果」，其中包括 (1) 去風險化和 (2) 金融排斥。¹⁰

2023 年，FATF 修改了關於非營利機構的第 8 項建議；此前，受防制洗錢 (AML) 法規約束的機構往往會減少與之有關的合作，以規避參與貪污或資助恐怖活動的風險。修訂後的第 8 項建議倡導支持非營利機構，促進金融普惠。

2025 年 2 月，FATF 又修訂了第 1 項建議。這項建議至關重要，涉及採用風險為本的方法進行風險評估的義務。該修正案審查了 FATF 關於普惠金融的標準和指南，以允許在低風險情況下採取簡化盡職調查措施。其目標可能是減輕法規遵循控制措施的負擔並促進金融普惠。

這是籌備公認反洗錢師協會 (ACAMS) 關於普惠金融免費社會資質認證的絕佳理由，該認證涵蓋普惠金融和風險評估的內容。¹¹

促進普惠金融發展的可行解決方案日益增多

哈瓦拉作為替代性資金轉帳系統由來已久，可為銀行服務不足的人群提供解決方案，並部分彌補了傳統銀行服務的短板。（「哈瓦拉經紀人」或非正式的貨幣兌換商 / 經紀人 / 代理人提供包括信貸在內的多種服務。）¹²這一替代系統在世界各地廣受好評，原則上，所有缺乏銀行服務的地區都會使用哈瓦拉。

最近，新技術也使推動普惠金融有可行之道，為無法獲得銀行服務的人群提供解決方案。

金融科技公司也可提供助益，為無法使用傳統銀行系統和需開戶的支付方式的人群提供解決方案。例如，預付卡就無需開立銀行帳戶。

貨幣服務公司也是如此，如西聯、速匯金等匯款公司，其現金服務遍及全球各個角落。這些資金轉帳公司本質上是與哈瓦拉運作方式相同的正規企業。收款人即使沒有銀行帳戶也可以透過匯款公司提取現金，提現地點包括商店或經批准的其他場所。例如，即便周圍沒有銀行機構，自己也沒有銀行帳戶，非洲偏遠村莊的居民也能透過這種方式接收赴歐工作的家人的匯款。

結論

去風險化對普惠金融構成威脅。普惠金融和利潤往往難以兼顧，而企業的首要目標是盈利。

企業在權衡風險並確定風險偏好後，往往會選擇去風險化。僅僅想到必須實施諸多成本高昂的法規遵循解決方案以降低監管風險，企業就會選擇利潤最高、風險最低的產品、客戶和地域。換言之，企業會選擇收益最大、損失風險最小的業務。

然而，企業所能獲得的自由度往往有限，常常被夾在相互矛盾的法律義務之間而左右為難——鼓勵金融排斥的國際制裁與防制洗錢 / 打擊資助恐怖活動 (CTF) 義務似乎背道而馳。對抗洗錢和資助恐怖活動的戰爭傾向於推動普惠金融，以維持對金融活動的掌控。對於防制洗錢 / 打擊資助恐怖活動而言，戰場越大越好，因此發展普惠金融必不可少；而國際制裁往往會加劇金融排斥，以期無需訴諸戰爭便可成功打擊相關國家或地區及其民眾，所以金融排斥亦是必要之舉。面對截然不同的目標，公司亟需找到平衡之道。

Nathalie Bosse，CAMS，CGSS，稅務與合規總監，nathalie.bosse@mailo.com，

“Report: ‘De-risking’ within MONEYVAL states and territories”（報告：評估防制洗錢措施特設專家委員會成員國及地區內的「去風險化」現象），歐洲委員會，2015 年 4 月，https://rm.coe.int/report-de-risking-within-moneyval-states-and-territories/168071510a
“Afghanistan: World Bank, ARTF Support Access to Finance for Small Businesses, Women’s Economic Inclusion with $16M Grant”（阿富汗：世界銀行與阿富汗重建信託基金撥款 1,600 萬美元，協助中小企業融資及女性經濟參與），世界銀行集團，2024 年 4 月 3 日，https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2024/04/03/afghanistan-world-bank-artf-support-access-to-finance-for-small-businesses-women-s-economic-inclusion-with-16m-grant#:~:text=Financial%20inclusion%20is%20a%20persistent,credit%20guarantees%20and%20technical%20assistance
Report: ‘De-risking’ within MONEYVAL states and territories”（報告：評估防制洗錢措施特設專家委員會成員國及地區內的「去風險化」現象），歐洲委員會，2015 年 4 月，https://rm.coe.int/report-de-risking-within-moneyval-states-and-territories/168071510a
“Afghanistan: World Bank, ARTF Support Access to Finance for Small Businesses, Women’s Economic Inclusion with $16M Grant”（阿富汗：世界銀行與阿富汗重建信託基金撥款 1,600 萬美元，協助中小企業融資及女性經濟參與），世界銀行集團，2024 年 4 月 3 日，https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2024/04/03/afghanistan-world-bank-artf-support-access-to-finance-for-small-businesses-women-s-economic-inclusion-with-16m-grant#:~:text=Financial%20inclusion%20is%20a%20persistent,credit%20guarantees%20and%20technical%20assistance
“EU sanctions against Iran”（歐洲聯盟對伊朗的制裁），歐洲理事會，2024 年 7 月 15 日，https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions-against-iran/
“Directive 2014/92/EU of the European Parliament and of the Council of 23 July 2014 on the comparability of fees related to payment accounts, payment account switching and access to payment accounts with basic features”（歐洲議會和理事會 2014 年 7 月 23 日第 2014/92/EU 號指令——關於支付帳戶相關費用可比性、支付帳戶切換和訪問具有基本功能的支付帳戶），歐洲聯盟，2014 年 7 月 23 日，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0092
“Report: ‘De-risking’ within MONEYVAL states and territories”（報告：評估防制洗錢措施特設專家委員會成員國及地區內的「去風險化」現象），歐洲委員會，2015 年 4 月，https://rm.coe.int/report-de-risking-within-moneyval-states-and-territories/168071510a
“Financial inclusion”（普惠金融），FinDev Gateway，https://www.findevgateway.org/fr/inclusion-financiere
“High-Level Synopsis of the Stocktake of the Unintended Consequences of the FATF Standards”（金融行動工作組織標準非預期後果評估總體概要），防制洗錢金融行動工作組織，2021 年 10 月 27 日，https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/reports/Unintended-Consequences.pdf
同上。
“Enhancing Financial Inclusion With a Risk-Based Approach”（以風險為本的方法增強普惠金融），公認反洗錢師協會，https://www.acams.org/en/training/certificates/enhancing-financial-inclusion#faqs-739af089
“The Hawala System: Its operations and misuse”（哈瓦拉體系：其運作和濫用），聯合國毒品與犯罪問題辦公室，2023 年，https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/AOTP/Hawala_Digital.pdf