本文是关于可疑活动报告 (SAR) 创新、优化与合作的第三篇，旨在提高打击金融犯罪的效率和有效性，该系列文章共分为三个部分。第一篇文章分两部分，分别发表在《今日 ACAMS》2024 年 12 月至 2025 年 2 月刊以及 ACAMSToday.org,¹ 上，主要探讨了如何优化提交给执法部门的可疑活动报告，即从执法部门的视角说明如何从银行业提交的大量报告中确定最有价值的可疑活动报告。第二篇文章发表在 2025 年 3 月-5 月版《今日 ACAMS》² 上，主要探讨金融机构 (FI) 如何优化报告信息，最大限度地提高报告对执法部门的有用性。现在，我们主要结合这两个主题，探讨提高该领域效率和有效性的最关键因素：公私合作。

背景

可疑活动报告是指金融机构和其他机构编制的监管报告，用于向执法部门 (LE) 通报已知或可疑的洗钱和/或其他金融犯罪。可疑活动报告以电子方式提交至金融犯罪执法网络 (FinCEN) 管理的电子储存库。执法部门——通常是指设在联邦机构内的专门部门——是可疑活动报告的主要使用者。

问题

在提交可疑活动报告后，提交者就丧失该报告权限——例如由谁访问、阅读、使用该报告等——这实际上形成一个单向的信息“黑洞”。根据联邦保密法，金融犯罪执法网络可疑活动报告数据库的访问权限受到极大限制，大多数州和地方执法部门都无权直接访问报告内容。在法庭诉讼中，也不可披露或接纳可疑活动报告。此类报告可用作启动或确认案件的线索，但根据保护提交者的安全港条款，不得以其他任何方式提及这些报告。该等必要保护措施在无意中阻碍了可疑活动报告的使用以及相关金融犯罪的反馈。克服这些障碍的最佳方法是金融机构和执法部门设立“金融犯罪联络簿”，以便提交者和接收者及时沟通。鉴于美国政府正在实施人员重组，银行聘用的调查员又具有临时性质，该联络簿必须保存多种信息，并及时更新，以确保在必要时能够快速联系到对方。

解决方案

为了鼓励共享信息，打通与可疑活动报告相关的知识孤岛，需要开展公私合作。

作为最基本的方法，金融机构和执法部门通过可疑活动报告审查小组以及共同建立的网络，合作打击金融犯罪。一般而言，美国联邦层级的每个司法管辖区都设有一个可疑活动报告审查小组，通常由美国国税局刑事调查处 (IRS-CI) 牵头。这些小组负责定期审查可疑活动报告，审查内容涵盖其司法管辖区内发生的特定事项和活动。可疑活动报告审查小组的组成人员包括可访问金融犯罪执法网络可疑活动报告数据库的联邦特工，以及州和地方机构内部负责处理金融犯罪案件的工作组成员。

地区会议

可疑活动报告审查小组定期召开会议，一起讨论可疑活动报告，但根据可疑活动报告保密法，这些会议必须保密。许多审查小组增设了公开反馈环节，在此期间内，金融机构可与团队成员就当前话题（如诈骗、支付渠道和其他时事）进行互动。北卡罗来纳州东区设立的可疑活动报告审查小组就是这种合作的典范。他们设有专用电子邮件地址 reportitnownc@ci.irs.gov，以便金融机构紧急上报可疑活动报告中的“热点”案件。可疑活动报告审查小组和其他执法部门也会联系金融机构，并通过作证传票程序获取可疑活动报告支持文件。这些互动应记录到内部的“金融犯罪联络簿”。

除了与可疑活动报告审查小组相关的会议外，许多地区还定期（每月或每季度）召开内部会议，参会者包括当地金融机构反洗钱 (AML) 和反欺诈部门的员工，以及联邦、州和地方机构中的执法部门代表。这些会议通常冠以“银行警报”“银行警示”或其他类似名称，旨在促进同行机构共享信息，以侦查和防范金融犯罪。此外还经常使用电子邮件列表服务器，以管理参会人员，以及查找其他机构或部门的联系信息。

金融犯罪执法网络合作计划

金融犯罪执法网络促使银行保密法咨询小组 (BSAAG) 和金融犯罪执法网络交流平台开展公私合作。

根据 1992 年《阿农齐奥-怀利反洗钱法》的授权，成立了银行保密法咨询小组，它由受《银行保密法》(BSA) 约束的联邦机构和金融机构的代表组成。金融犯罪执法网络主任担任银行保密法咨询小组主席，负责将相关问题提交给小组进行审查。金融犯罪执法网络每年都在《联邦公报》上发布银行保密法咨询小组 (BSAAG) 的提名通知。³ 金融机构、行业团体、监管机构和执法部门均可申请加入。入选成员任期三年，并应指定一名个人代表。

根据 2020 年《反洗钱法》成立了金融犯罪执法网络交流平台，“旨在促进执法部门、国家安全机构、金融机构和金融犯罪执法网络建立合作关系，自愿共享公私信息，从而有效、高效地打击洗钱、恐怖融资、有组织犯罪和其他金融犯罪；保护金融系统免遭非法利用，并维护国家安全。”⁴ 只有受邀机构方可加入金融犯罪执法网络交流平台，特定金融机构可自愿加入。

CI-FIRST（战略威胁响应反馈）

美国国税局刑事调查处于 2025 年 3 月宣布启动战略威胁响应反馈计划。⁵ 战略威胁响应反馈计划的核心是在现场办事处和总部两个层面建立公私合作关系，以加强公私机构的协作。这包括应对新兴威胁，并在调查过程中尽早主动地发现高风险因素。战略威胁响应反馈计划还致力于简化作证传票流程，并向金融机构提供有关可疑活动报告和货币交易报告的信息，以协助调查。战略威胁响应反馈计划正在采取更广泛的反馈循环方法。除了帮助金融机构提交高质量可疑活动报告外，通过改进作证传票流程，还可向执法部门提交正确记录，从而提高对罪犯的起诉效率。两者构成一个更全面的反馈循环，金融机构和执法部门可共同提高调查效率。

对于金融机构来说，战略威胁响应反馈计划是一个绝佳机会，可据此向执法部门提供反馈，并从战略层面思考自身的《银行保密法》(BSA) 制度体系与合规流程。例如，金融机构是否有效确定了金融犯罪执法网络的国家优先事项以及其他监管指南中列出的优先类型？金融机构是否向执法部门分享其发现的新兴趋势？通过公私合作，金融机构能够分享产品和服务信息、不断演变的支付渠道，以及可用于追踪资金流的数据。监管机构（美国货币监理署、美联储、联邦存款保险公司、国家信用合作社管理局）也必须参与对话，从而在其发布最新指南、审查标准和计划预期时，能够及时了解当前金融趋势和银行运营情况。

在更广泛的公私合作背景下，战略威胁响应反馈计划是一个令人信服的实例，它表明，如果机构能够确定优先顺序，就会产生巨大力量。如果执法部门能够明确传达最重要事项，金融机构就能更精准地提交信息。通过共享优先事项，能够更快速、更有针对性、更有效地编制和使用可疑活动报告。

结论

为了优化可疑活动报告对金融机构和执法部门的效用，需要开展合作和沟通。正式和非正式的反馈循环都有助于金融机构报告有关最紧迫金融犯罪类型的关键信息。若能提供质量更高、更有针对性的可疑活动报告，将直接提高执法部门的调查质量。通过建立联系网络、征求意见以及创立正式的联邦计划（例如银行保密法咨询小组和金融犯罪执法网络交流平台），可将监管机构纳入优化提效流程，确保在《银行保密法》三个组成部分（金融机构、执法部门和监管机构）之间建立完整反馈循环。

Steve Overton，SAS 风险、欺诈与合规高级解决方案顾问， steve.overton@sas.com,

Jane Bell，CAMS，SAS 资深行业顾问，美国北卡罗来纳州， jane.bell@sas.com,

1. “SAR Optimization: Seeing the Forest Beyond the Trees”（可疑活动报告优化：以小见大），《今日 ACAMS》2024 年 12 月至 2025 年 2 月刊，https://www.acamstoday.org/sar-optimization-seeing-the-forest-beyond-the-trees/; “SAR Optimization: An LE Perspective”（可疑活动报告优化：执法部门视角），ACAMSToday.org，2024 年 12 月 19 日，https://www.acamstoday.org/sar-optimization-an-le-perspective/
2. “SAR Optimization for Financial Institutions”（金融机构优化可疑活动报告），《今日 ACAMS》2025 年 3 月-5 月刊，https://www.acamstoday.org/sar-optimization-for-financial-institutions/
3. “Bank Secrecy Act Advisory Group; Solicitation of Application for Membership”（银行保密法咨询小组；成员资格邀请），《联邦公报》，2024 年 12 月 5 日，https://www.federalregister.gov/documents/2024/12/05/2024-28451/bank-secrecy-act-advisory-group-solicitation-of-application-for-membership
4. “Introduction to FinCEN Exchange”（金融犯罪执法网络交流平台简介），金融犯罪执法网络，https://www.fincen.gov/resources/financial-crime-enforcement-network-exchange
5. “IRS-CI releases FY24 BSA metrics, announces CI-FIRST initiative”（美国国税局刑事调查处发布了 2024 财年《银行保密法》指标，并宣布了战略威胁响应反馈计划），美国国税局，2025 年 3 月 28 日，https://www.irs.gov/compliance/criminal-investigation/irs-ci-releases-fy24-bsa-metrics-announces-ci-first-initiative