作为长达 4,517 页的美国《2021 财年国防授权法案》(NDAA) 会议报告 的一部分，《反洗钱法 (2020)》(AMLA) 被普遍认为是《美国爱国者法》（简称“爱国者法”）生效以来，美国反洗钱和反恐融资制度最全面的变化。NDAA 由美国参议院和众议院于 2020 年 12 月 3 日发布，并于 2021 年 1 月 1 日签署成法。NDAA 所囊括的 AMLA 详细内容，请参见下表¹。这项现代化立法的制定历时数年，终于在美国反洗钱 / 反恐融资制度发展的关键时刻问世。新冠疫情肆虐、信息泄露（如金融犯罪执法网络文件）严重、网络犯罪增加、技术不断进步，使得透明度、信息共享、创新和监管方面的改革势在必行。可见，在全球合作打击金融犯罪的工作中，《反洗钱法》是一个重要的组成部分。

表 1 ：AMLA 标题和章节

《反洗钱法》出台背景

《反洗钱法》在《国防授权法案》的第六部分， 共包括 5 款 56 条规定。其中提到的多项改革与其他拟议立法类似，几乎涉及金融犯罪的各个领域，包括支持创新技术，增加金融犯罪执法网络的预算和人员配备，要求就发展趋势和可疑活动报告的有用性向金融机构提供反馈和可行的情报。

《反洗钱法》的主要目的是使反洗钱 /反恐融资制度现代化，透明、协作、创新三大关键主题贯穿始终。第 4,456 页上的陈述进一步明确了这一点：“……目前没有明确要求《银行保密法》利益相关的部门或机构……彼此提供常规的标准化反馈信息……[ 这] 是对创新提出的明确要求。”

宗旨

《反洗钱法》的主要宗旨如下：

• 在利益相关的部门或机构之间加强协调和信息共享² （协作、透明）
• 使反洗钱和 25 部反恐融资法律实现现代化，促使公私部门适应新出现的威胁（创新、协作）
• 鼓励技术创新，积极采用新技术（创新）
• 进一步确保金融机构的反洗钱 /反恐融资政策、程序和控制措施均以风险为本（创新）
• 制定统一的受益所有权报告要求（透明）
• 在金融犯罪执法网络建立受益所有权数据库（透明）

宗旨声明

《银行保密法》最初有一条宗旨声明，后来通过《爱国者法》进行了扩展。³ 《反洗钱法》改变了原来的宗旨声明，新增了四项声明：

• 最初的宗旨把报告和记录的修饰语从“high degree of usefulness”（有用性很高的）更改为“that are highly useful”（非常有用的）。此外还增加了“risk assessments”（风险评估），删除了“international terrorism”（国际恐怖主义）中的“international”（国际）。
• 金融机构建立经合理设计的风险为本制度体系，打击和预防洗钱及恐怖融资
• 帮助追踪通过犯罪活动取得、目的在于促进犯罪和恐怖主义活动的资金
• 评估金融机构、产品或服务存在的洗钱、恐怖融资、逃税和欺诈风险
• 在利益相关的部门或机构之间建立信息共享框架

金融犯罪执法网络的作用得到加强

金融犯罪执法网络作为美国金融情报机构的角色至关重要。在有效地使反洗钱 / 反恐融资制度现代化、实现信息共享/ 协作方面，提高该机构的监督权非常重要。为此，《反洗钱法》极大地扩大了金融犯罪执法网络的宗旨、权力、预算和人员编制；将现有成果制度化；新增 5 项职责和权力，使总数达到 15 项；新增 7 款规定。部分要点如下：

• 针对《银行保密法》制度体系实施检查和监督重点工作清单
• 定期向利益相关的部门或机构解释检查和监督重点工作
• 向私营机构、国有银行和储蓄互助社监管机构提供反馈并接受其反馈
• 维持反洗钱 / 反恐融资专家队伍，支持联邦民事和刑事调查工作
• 维持新兴技术专家队伍
• 至少增设 6 个国内联络员和 6 个外国联络员，另设 1 个国内联络主任
• 为金融犯罪执法网络“分析中心”配备分析专家
• 采纳新法规，确保达到《反洗钱法》的要求

技术与创新

《反洗钱法》极大地扩大了金融犯罪执法网络的宗旨、权力、预算和人员编制

2018 年，联邦职能监管机构发表联合声明⁴，鼓励银行尝试创新技术，不必担心遭到报复，以建立更有效的《银行保密法》制度体系，更准确地识别金融犯罪。这是该行业在这个方面首次获得这样直接的监管指导。在接下来的两年中，这种指导延续了下来，包括 2019 年 5 月设立金融犯罪执法网络创新时刻⁵ 计划。

• 银行保密法咨询小组 (BSAAG) 是金融犯罪执法网络《建议规则制定预先公告》⁶（在一定程度上与《反洗钱法》类似）的顾问，被赋予了一些新的职责：
• 创新技术小组委员会：支持技术创新，减少现有法规、指南和检查工作对创新造成的障碍
• 信息安全和保密小组委员会：主要负责处理法规、指南、信息共享和《银行保密法》合规审查工作对信息安全和保密工作的影响
• 金融犯罪技术研讨会：促进反金融犯罪方面的国际合作，协助开展调查，制定并及时采用新型金融犯罪防范和侦测技术

以下是相应的新技术职位：

• 《银行保密法》创新专员：金融犯罪执法网络内部职位，各监管机构负责围绕创新方法和技术，与利益相关的部门或机构洽谈合作，探索公私合作机会
• 《银行保密法》信息安全专员：金融犯罪执法网络内部职位，各监管机构和美国国税局围绕众多话题进行协商，如制定信息共享政策、开发新信息安全技术等

财政部长将负责完成金融技术评估，分析技术对金融犯罪合规和侦查工作的影响并提出建议。此外，财政部长将发布规则，作为金融机构测试技术和内部技术流程的标准。标准可能会突出以下内容：机器学习、风险为本的测试和监督、考虑风险为本测试方案的时机和方式、风险治理框架标准等。

最后，需要就模型验证是否以及如何适用于反洗钱技术进行评估，许多人认为这有点像帮人实现愿望的精灵。所有新标准都会包含在联邦金融机构检查委员会的《银行保密法 / 反洗钱审查手册》当中。

协作与信息共享

反馈和协作是反金融犯罪专业人士多年来梦寐以求的东西。就此而言，目前已取得显著进步，将来会取得更大的成就：

• 金融犯罪执法网络将每半年发布一次从《银行保密法》报告和类型报告中总结得到的威胁模式和趋势信息
• 利益相关的部门或机构不定期发布反洗钱 / 反恐融资战略重点
• 美国司法部长发布关于《银行保密法》报告使用情况的年度报告，包括报告是否包含可行的情报，以及逮捕、起诉和定罪情况
• 为促进公私合作于 2017 年成立的“金融犯罪执法网络交流”已“正式化”，金融犯罪执法网络将不定期向国会呈送报告，分析金融犯罪执法网络交流所做的工作以及这些工作的程度和效果
• 把最初在监管机构指南中描述的共享合规资源制度化⁷
• 鼓励信息共享和公私合作，召集利益相关的部门或机构共商对策，研究策略，加深合作
• 金融机构的反馈回路
• 金融犯罪执法网络向各部门《银行保密法》专员征求意见，审查其可疑活动报告，讨论趋势，并将此等信息呈报监管机构
• 向执法部门和司法部揭示可疑活动报告的作用
• 金融犯罪执法网络制定试点计划，与美国金融机构的外国分支机构共享《银行保密法》报告

反馈和协作是反金融犯罪专业人士多年来梦寐以求的东西

如果实施得当，所有这些工作都有助于整个行业减少对广泛的反洗钱 / 反恐融资监控和侦测工作的关注，此类监控和侦测工作会导致较高的误报率，并有助于将更多的注意力放在特定威胁上。

监管机构与风险为本的方法

值得注意的是，有一些关键要求是针对监管机构的，其目的是解决私营机构的部分困境。首先，每年需要培训一次联邦检查人员。培训重点是《银行保密法》合规问题、风险状况和警告信号、金融犯罪模式和趋势、需要反洗钱 / 反恐融资制度体系的原因、去风险化的影响等。其次，至少需要对反洗钱 / 反恐融资制度体系采取风险为本的方法，检查相关标准的合规情况。应该把重点放在确保反洗钱 / 反恐融资制度体系“设计合理”，能达到《银行保密法》的要求，根据金融机构的风险状况，把更多精力和资源“分配给高风险的客户和活动”。

此外，《反洗钱法》试图将贯穿整个立法、难以捉摸的“风险为本”方法制度化，为此提出了多项要求，如非常有用的报告 / 记录、合理设计的风险为本制度体系、全国优先事项、风险为本的检查标准、金融机构反洗钱 / 反恐融资制度体系和风险评估流程“指导下的”可疑活动报告等。

可疑活动报告与现金交易报告

《反洗钱法》开始采取具体步骤，以减轻金融情报机构和执法部门在可疑活动报告和现金交易报告的数量及深受质疑的作用（即防御性报告）方面的负担。其中包括允许通过简化的自动化流程提交不复杂的《银行保密法》报告等项目；审查对可疑活动报告和现金交易报告阈值、持续活动可疑活动报告和可疑活动报告 / 现金交易报告字段可能

进行的调整；消除去风险化工作的不利后果；扩大现金交易报告豁免范围。

奖励、保护、处罚和安全港

举报人通常会因揭露金融犯罪而在个人和职业方面付出巨大代价。《反洗钱法》规定对举报反洗钱 / 反恐融资法违法行为的举报人进行奖励，对于超过 1,000,000 美元的经济制裁，奖金为制裁金额的 30%。该法还为举报人规定了新的保护措施，包括对内部举报行为保密，防止雇主或政府报复等。

此外，还增加了新的惩罚措施，以惩治隐瞒高级外国政要的资金来源，隐瞒涉及首要洗钱关注实体的交易所涉资金的行为。此外，还针对屡犯者规定了损害赔偿要求，禁止某些违规者担任董事，并规定了某些利润和红利的回扣要求。

最后，如果金融机构在收到执法机构发来的“保持账户开放”函件后，继续使账户保持正常开放，则不会被监督机构采取不利措施，亦无需承担《银行保密法》规定的责任。

《银行保密法》新要求

《反洗钱法》在“金融机构”的定义中新增“文物交易商”和“虚拟货币”，同时也扩大了其他定义， 由此把这两个以前不受监管的行业纳入《银行保密法》的管辖范围。对于文物交易商，此次变更涉及顾问和参与文物招揽或销售的任何人员，要求财政部长在与美国司法部、联邦调查局和其他机构就适用范围进行协商后， 于 2022 年1 月 1 日之前提出此规定的实施规则。

对于现在被称为“替代货币的价值”的虚拟货币，该定义涵盖提供这些服务的外国人、将虚拟货币兑换成法定货币或资金的货币交易所、将虚拟货币转移服务商视为货币转移服务商并要求其向金融犯罪执法网络注册备案的规定。

此外，财政部有权扩大“金融票据”的定义，使其包含替代货币或资金的价值，允许对各种虚拟资产进行潜在的广泛应用和监管。

虽然朝着正确的方向迈出了一步，把更多行业纳入了反洗钱 / 反恐融资制度体系的管辖范围，但《反洗钱法》并未像许多人所希望的那样，要求不受监管的某些其他行业（如律师和会计师）遵守《银行保密法》。在追随欧洲同行，把这些行业纳入《银行保密法》方面，美国是否走在了前列？目前还很难说。但《反洗钱法》的通过给我们带来了希望，我们相信这些漏洞是可以堵上的。

国际影响

《反洗钱法》继续秉持广泛合作的精神，希望能加强外国反洗钱 / 反恐融资工作方面的合作。除了金融犯罪执法网络现有的外国联络人外，财政部长还有财政部金融专员计划，该计划侧重美国金融和经济政策，强调国际社会团结一致、打击洗钱和恐怖融资活动，倡导与外国同行合作。拨款加大对外国和外国金融机构的技术支持力度。这种帮助有利于促进国际反洗钱 / 反恐融资标准和最佳实践合规工作。

财政部将与外国同行和双边联系人（例如，金融行动特别工作组、巴塞尔治理研究所）合作，巩固反洗钱 / 反恐融资框架，加强执法。最终，授权向在美国设有代理账户的外国金融机构索取文件。

最后，财政部或司法部现在有了更大的权力，可以向在美国设有代理账户的外国金融机构发出作证传票。此项权利涵盖“与代理账户或在外国银行的账户有关的记录”，包括该账户的使用和在美国以外保存的记录。

研究和报告

在接下来的几年中，将责成美国政府问责办、财政部长、金融犯罪执法网络和司法部完成多项研究，撰写报告。涉及的主题包括反馈回路、人口贩卖、《银行保密法》“无异议函”、暂缓起诉协议、去风险化等。

下一步工作

在各联邦机构实施《反洗钱法》要求的众多行动方面规定了相应的日期。多数工作要在 2021 年 12 月 31 日之前完成，但有些工作可以延续到 2025 年。最急迫的工作包括金融犯罪执法网络金融技术评估（2021 年 4 月 1 日）、发布反洗钱 / 反恐融资优先事项和金融犯罪执法网络的首份半年可疑活动报告评估结果（2021 年 6 月 30 日）。

要经常向董事会和高级管理层报送《反洗钱法》的变更情况和潜在需求信息

但最重要的法规是金融犯罪执法网络和监管机构要颁布的法规。尽管目前尚不清楚这些法规的样子，但一言九鼎，请放心，利益相关的部门或机构会努力正确理解这些法规，因为对这些法规的解释和实施都要求绝对清晰、绝对简洁。使反洗钱 / 反恐融资制度回到复选环境的做法是错误的，因为在复选环境中，监管解释不清晰，效力和协作不畅。

最后，金融机构不能坐等，需要行动起来，为即将到来的变化做好准备。金融机构可以采取多种措施，以下仅供参考：

1. 可以开始调整风险评估，侧重《2018 年全国洗钱风险评估》等文件详述的威胁和类型。⁸
2. 尚未这样做的金融机构要突出技术和创新，开始向下一代反洗钱 / 反恐融资技术迈进（最好与同行和执法部门合作创建），关注金融犯罪的各个方面，包括但不限于交易监控、客户风险评级、反洗钱 / 反恐融资战略重点（如人口贩卖、钱骡活动）。
3. 要经常向董事会和高级管理层报送《反洗钱法》的变更情况和潜在需求信息。如果能尽早宣传这些信息，金融机构将取得优势，及时实施要求的变更。

结语

一个聪明的大叔曾经告诉一个失落但也获得了新的超级权力的孩子，他说：“权力越大，责任越重。”所有利益相关的部门或机构都有很好的机会，去做真正重要和有意义的事。不仅是美国反洗钱 / 反恐融资制度，在反洗钱 / 反恐融资制度方面采取类似措施的全球合作伙伴亦是如此。为此，利益相关的部门或机构之间开展有意义的、广泛的合作至关重要。

金融机构利益相关者的一句话道出了过去二十年里的酸甜苦辣：“我总是在想，什么时候才能集中精力抓坏人。”随着《反洗钱法》的通过和实施，反洗钱行业即将重新聚焦该目标。

Chris Bagnall，CAMS-FCI，CFE，Sojourn Technologies，Bagnall@sojourn-technologies.com

1. “H.R. 6395 (116th): National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021”（美国 2021 财年国防授权法案），docs.house.gov，2021 年 1 月 1 日，https://docs.house.gov/billsthisweek/20201207/CRPT-116hrpt617.pdf
2. 利益相关的部门或机构包括但不限于联邦职能监管机构、执法部门、金融机构、技术专家、情报界等。
3. “Declaration of Purpose”（宗旨声明），《美国法典第 31 编》——货币与金融，https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2011-title31/pdf/USCODE-2011-title31-subtitleIV-chap53-subchapII-sec5311.pdf
4. “Interagency Statement on Sharing Bank Secrecy Act Resources”（关于共享《银行保密法》资源的机构间声明），联邦储备系统理事会、联邦存款保险公司、金融犯罪执法网络、国家储蓄互助社、货币监理署，2018 年 10 月 3 日，https://www.fincen.gov/sites/default/files/2018-10/Interagency%20Statement%20on%20Sharing%20BSA%20Resources%20-%20%28Final%2010-3-18%29%20%28003%29.pdf
5. “FinCEN Innovation Hours Program”（金融犯罪执法网络创新时刻计划），金融犯罪执法网络，https://www.fincen.gov/resources/fincens-innovation-hours-program
6. “Anti-Money Laundering Program Effectiveness”（反洗钱制度体系的效力），金融犯罪执法网络，2020 年 9 月 17 日，https://www.federalregister.gov/documents/2020/09/17/2020-20527/anti-money-laundering-program-effectiveness
7. “Interagency Statement on Sharing Bank SecrecyAct Resources”（关于共享《银行保密法》资源的机构间声明），联邦储备系统理事会、联邦存款保险公司、金融犯罪执法网络、国家储蓄互助社、货币监理署，2018 年 10 月 3 日，https://www.fincen.gov/sites/default/files/2018-10/Interagency%20Statement%20on%20Sharing%20BSA%20Resources%20-%20%28Final%2010-3-18%29%20%28003%29.pdf
8. “National Money Laundering Risk Assessment”（全国洗钱风险评估），美国财政部，2018 年 12 月 20 日，https://home.treasury.gov/system/files/136/2018NMLRA_12-18.pdf