Guía Orientativa de GAFI para el Sector Bancario en la Aplicación del Enfoque Basado en el Riesgo

En octubre de 2014, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) emitió una Guía Orientativa para un Enfoque Basado en el Riesgo (RBA) para el Sector Bancario. Esta guía actualiza la guía de 2007 para que esté en consonancia con las nuevas recomendaciones del GAFI. Esta guía está diseñada para el sector bancario, que incluye tanto a las autoridades competentes, así como los bancos que supervisan. La guía fue elaborada por un grupo de miembros del GAFI y representantes del sector privado, que dieron información para el documento.

Este es el primero de dos artículos que abordan esta orientación, centrándose en el concepto general de RBA (siglas en inglés del enfoque basado en el riesgo) y la orientación proporcionada a supervisores. El siguiente artículo se centrará en la orientación para los bancos.

La guía tiene cuatro principios fundamentales:

  1. Describir los principios involucrados en la aplicación de un RBA para el antilavado de dinero (ALD)
  2. Ayudar a los países, las autoridades competentes y los bancos en el diseño e implementación de un RBA proporcionando directrices generales y ejemplos de la práctica actual
  3. Apoyar la implementación y la supervisión efectiva de las medidas nacionales de ALD, centrándose en los riesgos y las medidas de mitigación
  4. Apoyar el desarrollo de un entendimiento común de lo que implica el RBA

La guía reconoce que un RBA eficaz aprovechará y reflexionará sobre el enfoque jurídico y normativo de un país, la madurez y la diversidad de su sector bancario y su perfil de riesgo. Establece un marco de consideraciones para un RBA, pero no anula la competencia de las autoridades competentes y el marco regulatorio.

El Enfoque Basado en el Riesgo

Es útil tener una comprensión de lo que se entiende por el RBA. En las 40 Recomendaciones revisadas del GAFI, es la primera recomendación, una “base fundamental” del marco de ALD de un país y se aplica a todas las 39 recomendaciones restantes. El RBA tiene por objeto proporcionar un conjunto flexible de medidas que permitan la aplicación de precisión de los limitados recursos para mitigar eficazmente los riesgos.

El RBA no es un enfoque de tolerancia cero y reconoce que habrá casos en los que el lavado de dinero o financiamiento del terrorismo se producirán dentro de ella. Mientras que el RBA enfatiza la mitigación efectiva, esto no significa la eliminación efectiva del riesgo. La única manera en que un banco puede eliminar completamente el riesgo probable es evitar por completo el riesgo, lo que significaría no tener clientes—entonces no habrá razón para dedicarse al negocio. El RBA es generalmente bien entendido por el sector bancario, porque es fundamental para su naturaleza esencial, ya que los bancos están en el negocio de la gestión del riesgo.

Es fundamental entender que a veces se cometen errores. Es útil tener en cuenta la analogía de otorgar créditos. Un banco tendrá un modelo que utiliza para determinar a quién presta y en qué condiciones, y, a veces, a pesar de los mejores esfuerzos del modelo, los prestatarios cometerán default. En estos casos, el banco pierde dinero y anota la pérdida. Con el tiempo, el modelo se ve reforzado por los patrones detectados como resultado de estas pérdidas (los bancos también están en el negocio de ganar dinero, por lo que tienen un gran interés en minimizar las pérdidas), así como los señalados por otros en el sector (por ejemplo, las bases de datos de informes crediticios).

El RBA también debe ser proporcional a los riesgos que presenta. Esto comienza con una evaluación del riesgo. Al igual que en la analogía de crédito, el proceso de suscripción evalúa el riesgo, por ejemplo mediante la revisión de la solicitud, la solvencia del solicitante y la naturaleza de la solicitud (por ejemplo, una hipoteca o línea de crédito). Una vez que el riesgo se ha evaluado, los controles de mitigación deben aplicarse; los que tienen un mayor riesgo de incumplir pagos requerirán requisitos más estrictos, como los límites más bajos o más rigurosos sobre la cantidad de crédito proporcionada, los requisitos de garantía superiores o una tasa de interés más alta. Del mismo modo, aquellos con menor riesgo pueden estar provistos de términos más indulgentes, tales como tasas de interés más bajas o requisitos de garantía.

Por último, el RBA no permite que los bancos descuiden sus obligaciones para mitigar el riesgo, incluso en situaciones de bajo riesgo. Las autoridades competentes deben establecer unos estándares mínimos para mitigar los riesgos y establecer un marco que establece requisitos adicionales a medida que el riesgo aumenta.

Desafíos

El RBA, por su propia naturaleza, no es fácil de implementar. Puesto que debe ser flexible, pero también suficiente para mitigar el riesgo en una industria de servicios financieros complejos y variados específica, se entiende mejor en términos de principios generales, en lugar de reglas fijas. Sin embargo, en algunos casos, los principios generales requerirán reglas fijas. Es esta vaguedad la que parece conducir a la mayor parte de la confusión en torno al RBA.

Para empezar, debe llevarse a cabo una serie de evaluaciones de riesgo, tanto a nivel de cada banco nacional como con cada banco individualmente. Este proceso se inicia con la identificación de los riesgos. Los países tienen que determinar la madurez del sector bancario y su propia vigilancia de supervisión, en particular la capacidad de entender los riesgos que están presentes y cómo mitigar esos riesgos. Para las autoridades competentes, lo que incluye la evaluación de los riesgos presentes en el país, la madurez de la mitigación de los riesgos de ALD del sector bancario, el grado de cumplimiento del sector y los recursos de la autoridad que tiene que velar por el cumplimiento en el sector. Donde el asesoramiento de las autoridades indica debilidades en el sector bancario, las normas más estrictas se juzgarán convenientes; a medida que la industria madura, algunas de estas normas podrán atenuarse a favor de más requisitos basados en principios. Sin embargo, la industria debe estar sujeta a cierto nivel de supervisión para garantizar el cumplimiento de las normas nacionales. Esta continua supervisión, sin obstáculos para limitaciones de secreto de la banca que limitan la eficacia de la supervisión de toda la industria, permitirá a las autoridades concentrar sus recursos en las instituciones en las áreas de mayor riesgo de la industria.

Una vez que los riesgos han sido identificados, pueden evaluarse, especialmente en cuanto a la probabilidad de que los riesgos se materialicen y si es así, ¿qué impacto tendrán en el país o en los bancos individuales? Esta evaluación debe realizarse por personal calificado que entiende tanto las complejidades de los riesgos que presentan como la complejidad del sector financiero del país o la institución específica. En general, esto se traduce en una evaluación de tres niveles de baja, media y alta, aunque en algunos casos se puede aplicar un enfoque más gradual (por ejemplo, medio-bajo, medio-alto). El concepto de RBA incluso permite diferentes formas de clasificar el riesgo.

Después de identificar y evaluar los riesgos, los países y las instituciones deben determinar la forma más adecuada y eficaz para mitigar los riesgos. En general, esto se traduce en medidas reforzadas para situaciones de alto riesgo y las medidas simplificadas cuando el riesgo es proporcionalmente menor. En algunos casos, las exenciones de mitigación de riesgo aún se pueden considerar, tales como la exclusión de ciertos clientes de las normas del Programa de Identificación de Cliente (CIP) o la exclusión de determinados productos de seguros de menor valor de las directivas del ALD de la UE.

Uno de los mayores desafíos es conseguir que tanto las autoridades competentes como las instituciones supervisadas desarrollen un entendimiento común del RBA, ya que cada uno se refiere a la ecuación de riesgo/recompensa desde diferentes lugares. Los bancos son empresas con fines lucrativos y en general están buscando gestionar el riesgo de una recompensa financiera, mientras que los reguladores están encargados de vigilar el cumplimiento de las regulaciones y la seguridad y solidez de una institución, lo que los lleva a abogar más por minimizar el riesgo. Aquí es donde es útil para las autoridades competentes desarrollar una guía sobre cómo satisfacer sus obligaciones reglamentarias. Idealmente, esto se hace en colaboración con la industria, ya que generalmente entienden mejor el negocio en que están. Una exitosa asociación proporcionará una mayor comprensión de los desafíos y perspectivas de cada lado y por lo general se traducirá en una orientación más satisfactoria que sea práctica y eficaz. Por supuesto, con el RBA, se debe permitir a diferentes entidades la suficiente flexibilidad para aplicar enfoques diferentes, en función de sus necesidades particulares (por ejemplo, pensar en una pequeña cooperativa de crédito en lugar de un gran banco multinacional). Si bien no pueden ser necesarios ciertos aspectos de los controles de ALD (por ejemplo, la cooperativa de crédito probablemente no tiene relaciones con bancos corresponsales internacionales), la institución debe todavía aplicar medidas de control de ALD para su negocio. Los reguladores también deben ser conscientes de crear una igualdad de condiciones para todas las entidades reguladas dentro de un país en particular para evitar que el mayor riesgo migre a sectores que tienen controles o supervisión débiles.

Un desafío adicional se refiere a la inclusión financiera. Ser excluido del sistema financiero no significa que un cliente es de menor riesgo, ya que hay varias razones por las que un cliente puede ser excluido (por ejemplo, antecedentes penales, mal crédito) y amerita escrutinio adicional. Sin embargo, un RBA puede ser útil para fomentar la inclusión financiera, en particular para las personas de bajos ingresos, si el país establece excepciones claras para los casos de bajo riesgo claramente probados. Esto fomentará una mayor transparencia y supervisión de las actividades financieras de estas personas como un todo, en lugar de relegarlas a un canal de supervisión.

Guía para los Supervisores

Los supervisores tienen claramente un papel clave en la aplicación efectiva de un RBA dentro del sector regulado

Los supervisores tienen claramente un papel clave en la aplicación efectiva de un RBA dentro del sector regulado. Ellos son responsables de la asignación de sus recursos de una manera basada en el riesgo y en una manera que sea propicia para la aplicación de un RBA para los bancos que regulan. Esto es coherente con la Recomendación 26, que obliga a la aplicación de los recursos a las áreas de mayor riesgo, basada en la evaluación informada del supervisor de los riesgos.

Entendiendo el Riesgo del Lavado de Dinero

Para aplicar eficazmente los recursos a las áreas de mayor riesgo, los supervisores deben entender tanto el alto nivel de los riesgos a que el sector bancario está expuesto como los riesgos de nivel inferior que se aplican a los bancos individuales. Para los riesgos sectoriales, esto requiere referirse a tipologías, las evaluaciones de riesgos nacionales, el aporte de la Unidad Nacional de Inteligencia Financiera (UIF) y la experiencia de supervisión. Al evaluar las distintas instituciones, es útil observar el riesgo inherente en el modelo de negocio del banco (por ejemplo, productos, servicios, tamaño, base de clientes, canales de distribución, países zonas de operaciones) y los controles en el lugar (por ejemplo, las políticas, procedimientos, la gobernanza, la eficacia de los controles internos) con base en la información obtenida a través del proceso de supervisión o en colaboración con otros supervisores, organismos policiales o de la UIF.

La guía también contiene un apéndice con una serie de ejemplos de las prácticas de supervisión, que muestra cómo varios países han implementado el RBA. Algunos países han desarrollado matrices específicos de riesgo y publicado su metodología de riesgo de la industria, mientras que otros han desarrollado evaluaciones más subjetivas de riesgo y no han publicado sus procedimientos de examen. Estos enfoques diferentes tendrán diferentes formas de lograr el cumplimiento del ALD en la industria. A medida que GAFI continúa su mutua evaluación de esfuerzos—centrándose más en la eficacia del régimen de ALD—esta visión adicional en lo que están haciendo otros países puede ser muy útil, tanto para los supervisores (para ver enfoques de otros países y examinar las evaluaciones del GAFI y ver lo bien que lo están haciendo) como para la industria y cómo podrían adaptarse. A modo de ejemplo, la Oficina del Contralor de la Moneda (OCC) anunció recientemente una revisión de la forma en que organiza sus equipos de fiscalización, con base en el trabajo realizado en colaboración con los supervisores de otros países.

La Mitigación de Riesgo de Lavado de Dinero

Como parte del RBA, los supervisores deben determinar la frecuencia de los exámenes para los bancos dentro del sector, concentrando los recursos en los que presentan el mayor riesgo, ya sea en términos de la realización de exámenes más rigurosos, exámenes más frecuentes (incluyendo exámenes ad hoc cuando sea apropiado) y/o la realización de exámenes específicos dentro de las áreas de mayor riesgo de los bancos. Esto se puede hacer mirando las unidades de negocio específicas o los controles relacionados con la DDC, presentación de informes, mantenimiento de registros, como por ejemplo a través de la realización de pruebas y/o entrevistas con miembros relevantes de la gestión y/o el personal. Los supervisores también pueden determinar el nivel apropiado de vigilancia dentro y fuera de las instalaciones. En este caso, algunos países exigen a sus bancos completar encuestas, que los supervisores utilizan como parte de su enfoque basado en el riesgo. En los casos en que hay operaciones extranjeras (es decir, con sucursales offshore), hay consideraciones adicionales que entran en juego, incluyendo el nivel de cooperación con el supervisor del país de acogida, la facilidad para llevar a cabo un examen a distancia (especialmente en las jurisdicciones donde la información no puede ser compartida fuera del país) y la viabilidad de llevar a cabo inspecciones in situ en un país extranjero (en función del riesgo de la rama y el costo de enviar un equipo de examinadores). Además, ya que los supervisores se encargan de garantizar el cumplimiento de la recomendación del GAFI para evitar que los delincuentes y sus asociados sean propietarios de bancos, también pueden ajustar la intensidad de sus requisitos de autorización para lograrlo, como por ejemplo, al exigir información adicional cuando hay mayores riesgos de la propiedad penal de los bancos.

Los supervisores deben utilizar sus hallazgos para actualizar sus evaluaciones de riesgos, que a su vez determinan las zonas de mayor riesgo que deben merecer un examen más detallado. También deben actualizar las normas y orientaciones según sea apropiado para asegurar que sean pertinentes y adecuadas. Cuando sea necesario, deberán comunicarse con la industria más amplia para garantizar que se actualizan sus programas de ALD adecuadamente para ayudar a fomentar un esfuerzo de ALD fuerte. En el caso de los exámenes específicos, en la medida permitida, los resultados de estos deben ser comunicados al banco examinado para que pueda mejorar su RBA.

Responsabilidades y Consideraciones de la Supervisión

Los supervisores son responsables de garantizar que puedan asumir sus funciones de una manera conducente a la adopción por parte de un banco del RBA. Esto implica tener personal capacitado que entienda los riesgos (tanto a nivel sectorial como a nivel institucional) y que se pueda evaluar la eficacia de los controles del banco en mitigar estos riesgos. También debe implicar establecer expectativas claras para el sector regulado en lo que se debe hacer para cumplir con el marco normativo, de tal manera que las acciones de supervisión sean coherentes y proporcionadas.

El personal de supervisión puede desarrollar el conocimiento suficiente a través de la formación continua

El personal de supervisión puede desarrollar el conocimiento suficiente a través de la formación continua, así como aprender de las experiencias de otros. Como se señaló anteriormente, esto puede implicar la comparación con otras jurisdicciones y la revisión de información de las autoridades internacionales y locales para ayudarlos a obtener un mayor conocimiento del ALD y experiencia de supervisión. Además, puede ser útil para obtener una mejor comprensión de las mejores prácticas de la industria, tales como el aprendizaje de lo que hacen algunos bancos para mitigar los riesgos. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, debido a factores que varían dentro de los bancos, lo que funciona bien en un banco puede no funcionar tan bien en otro. Los supervisores deben hacer participar a los bancos en las discusiones en cuanto a estas diferencias, ya que el debate puede ser beneficioso para ambas partes. Por ejemplo, la institución puede ser capaz de proporcionar información adicional al supervisor acerca de sus controles y el banco puede obtener valiosos conocimientos que ayudará a mitigar el riesgo del ALD.

Para facilitar el RBA dentro de la industria, los supervisores deben emitir una guía para la industria, delineando claramente sus expectativas. Esto debe basarse en una consulta adecuada con las partes interesadas pertinentes, incluida la industria y otras partes interesadas del gobierno, tales como las autoridades de control legal y otras autoridades reguladoras, para garantizar un enfoque coherente que se adopte a nivel nacional. La forma de la guía también puede variar entre los requisitos de alto nivel, las normas basadas en el riesgo, la interpretación de las normas y directrices detalladas sobre la aplicación de controles específicos.

Además, los supervisores deberían considerar abordar la cuestión de la inclusión financiera en su orientación para las instituciones. La inclusión financiera ha sido un creciente interés del GAFI, ya que está preocupado por la falta de transparencia y el seguimiento de las actividades financieras de los que no están incluidos en el sistema financiero. Para las personas de bajos ingresos que tienen dificultades para acceder al sistema financiero, los países pueden actuar con la debida diligencia simplificada en los casos en que se compruebe que el riesgo es bajo. Esto podría incluir que se establezcan normas inferiores de verificación, ya que muchas de estas personas pueden no tener la misma documentación que otros clientes tienen (por ejemplo, licencias de conducir, historial de crédito o documentación que acredite dirección). Sin embargo, algunas personas, como las personas con pobre historial crediticio o antecedentes penales, no deben ser objeto de la debida diligencia simplificada simplemente porque están excluidas financieramente, ya que los riesgos no justifican tal tratamiento.

Resumen

En última instancia, los esfuerzos de ALD implican una asociación colectiva entre los supervisores y la industria para servir el interés nacional en prevenir y disuadir la actividad delictiva. Dado que ambas partes cuentan con recursos limitados para hacer esto, el RBA ha evolucionado para permitir la aplicación de la mitigación del riesgo adicional donde los riesgos son más elevados, reconociendo que no todos los riesgos pueden ser eliminados por completo, sino que pueden ser mitigados o gestionados con eficacia. Esto requiere una comprensión mutua de cuáles son los riesgos y qué se puede hacer para mitigar efectivamente estos riesgos. Teniendo en cuenta los diferentes modelos de complejidad y operacionales de la industria, no existe necesariamente una talla única para todos que vaya a funcionar, por lo tanto, la necesidad de un RBA.

Ya que el RBA está destinado a crear un marco común para mitigar el lavado de dinero y el riesgo de financiación del terrorismo, tal vez el aspecto más importante es el de la comprensión mutua entre los reguladores y regulados. El diálogo permanente y abierto es fundamental para garantizar la plena comprensión de las diversas perspectivas sobre el riesgo y la mitigación de riesgos. Así como cambian los lavadores de dinero su metodología, los supervisores y los bancos deben mantener la comunicación acerca de estos cambios para mantenerse al tanto de las tipologías y estrategias efectivas de mitigación de riesgos. En última instancia, este diálogo debe fomentar una cultura de cumplimiento que permita un medio eficaz para prevenir y frenar el lavado de dinero y la actividad delictiva subyacente que representa.

Kevin M. Anderson, CAMS, director, Bank of America, Falls Church, VA, EE.UU., kevin.m.anderson@bankofamerica.com

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