日益增长的恐怖主义威胁已成为全球各国主要关切的问题。恐怖袭击摧毁了一些社会，阻碍了某些国家的持续发展。尽管制定了种种反洗钱法规，例如美国的《银行保密法》、其他国家 /地区的各种法规、金融行动特别工作组指南等，恐怖分子还是花样不断，规避检查并为其运营活动筹集资金。金融行动特别工作组的一项研究表明，被恐怖主义滥用风险最高的非营利机构有一个特点，即它们开展服务活动的区域往往离恐怖威胁非常近。 ¹本文将讨论为什么要监管营利机构的可疑活动和恐怖融资活动。

非营利机构与恐怖融资

在许多国家或地区，非营利机构起着重要作用，它们能够极大地改善发生冲突和灾难的地区的经济状况。非营利组织通常以慈善机构的形式成立，而不是为了牟利或经济利益。除非法律许可或作为向组织提供服务的合理报酬，否则不得将机构的资产和净收入分配给其成员、董事或高管，或以其他方式使这些人员受益。²此外，很多国家或地区的政府会为这些机构及其捐赠提供税收减免优惠。

非营利机构容易组建，年度报告标准低，已成为洗钱和恐怖融资活动利用的工具。例如，许多恐怖组织及其支持网络以非营利机构为前台公司。根据美国中央情报局的调查结果，基地组织约有 3,000 万美元的财政资源主要来自捐赠。³此外，911 委员会指出，基地组织收到的现金捐赠有很大一部分是通过合法的慈善机构获得的，因为他们利用了伊斯兰教的慈善捐赠概念天课”。⁴

美国国税局基于现行收入确认规则的裁定

在美国注册为非营利机构的一大好处是免税。根据美国国税局的规定，要被视为《国内税收法》第 501(c)(3) 款规定的免税机构，就要在组织和运营上必须完全符合其免税目的。⁵按照上述条款在美国国税局注册的所有机构，必须根据其年度收入提交年度信息申报表或电子通告，具体如下：

• 总收入等于或低于 50,000 美元
• 总收入低于 200,000 美元且总资产低于 500,000 美元
• 总收入高于 200,000 美元且总资产高于或等于 500,000 美元
• 私人基金会——无论财务状况如何⁶

此外，总收入低于 50,000 美元的机构和某些教会隶属机构不需要提交此年度信息申报表⁷，只需要提交电子通告，其中包含少量可验证信息，如雇主标识号以及日历年总收入低于 50,000 美元的证明。此外，不需要报告关于捐赠者和已分配资金接收者的信息。这种豁免政策已经并将继续被犯罪分子用于实现非法目的。此外，许多国家 / 地区的法律存在漏洞，增加了美国国税局等机构的监控难度。据美国全国慈善数据统计中心数据，2015 年，美国注册的非营利机构超过150 万个。⁸这些非营利机构约有 66%不需要向美国国税局提交信息申报表。此外，据美国经济分析局的估算，包括服务于非营利机构的家庭，⁹非营利机构行业为美国经济贡献了约 9,854 亿美元，占 GDP 的 5.4%。¹⁰这些统计数据令人震惊，因为在美国注册的约 150 万个慈善机构中，只有 34% 需要依法向美国国税局报告其总收入 / 收入明细。资金流向明细缺失使得大量资金无法被侦测。¹¹与非营利机构相关的其他主要风险包括：记录保存阈值方面缺乏适当的监管监督、资金来源和受益人身份信息缺失、审核缺少验证等。

非营利组织和美国经济*

*据美国经济分析局的估算

当前存在的问题

美国国税局、州政府和执法机构已经缺少资金流动信息，当前存在的漏洞和较低的非营利机构报告阈值进一步加大了其发现潜在可疑交易的困难。国税局是负责监督非营利机构的主要联邦监管机构。但国税局尚未要求报告非营利机构的可疑活动，也未提供任何监控工具。无论非营利机构规模大小，都应要求强制报告，这是发现非法资金流动的关键。需要在个体（非营利机构）、州和联邦层面进行改革，或者实施双重综合控制制度。除了缺乏强制报告，国税局的现行规定还存在许多漏洞，包括收入确认豁免、捐赠款信息披露缺失、捐赠者和接受者审查缺失。此外，只要求非营利机构披露现金捐赠支出，不要求披露现金接收情况。缺失审查机制可能使某些捐款在未进行充分尽职调查的情况下顺利过关，从而可能助长恐怖融资活动。美国财政部也意识到，一些情有可原的情况和全球出现的大灾大难使慈善机构难以遵守既定准则。最后，资金不足，无法充分实施培训和相应的制度，加上人员配备不足，这些问题带来了诸多挑战，难以对可疑活动及时实施监控。

可疑活动监控方法建议

为了追踪资金去向，不同地区的各责任机构（监管机构和金融机构）可以帮助执法机构收集有关特定地区可疑活动的情报。然后，可以集中研究这些地区，辨别潜在的恐怖主义相关活动，例如招募、培训设施和恐怖活动幕后人员等。监管机构需要对非营利机构行业进行教育，帮助建立健全、以风险为本的内部控制制度，防止发生资金转移。

在发现可疑活动方面，重点是描绘和预测哪些人群容易被利用，需要对这些人群制定尽职调查要求，以发现潜在恐怖融资链 / 网络。还要针对所有登记在册的非营利机构实施强制性合规协议制度。此合规协议制度要针对合法非营利机构、美国国税局和其他监管机构制定可疑活动侦测指南，纳入相应的工具和方法，无论现有报告阈值是多少，都能发现虚假慈善机构和非法资金流动。此外，应该要求接受捐赠资金或向接收者分配资金的所有非营利机构在金融犯罪执法网络登记备案。即使非营利机构不接受捐赠资金（如基金会和捐赠基金），它们仍然会进行捐款活动，仍有机会送出非法资金。为具有国际影响力的慈善机构建立档案，重点关注灾区、冲突地区和其他人道主义援助地区（风险地区）附近的慈善机构，帮助执法机构监测可疑活动。此外，必须审查将资金转移到风险地区和/ 或从可疑个人接收资金的非营利机构。如前所述，为透明起见，应废除针对总收入低于 50,000 美元的非营利机构和不受总收入限制的宗教组织的报告豁免规定。

结语

中央政府和州政府都要更加积极地监控通过非营利机构进行的恐怖融资活动。各州应在监控工作方面协调统一，采取标准化的监控方法，防止有的州制定不太严格的慈善机构组建和运营制度，杜绝出现薄弱州。薄弱州很可能会吸引洗钱犯罪分子和恐怖分子。

监管机构必须与反恐专家合作，提高意识，明确恐怖分子所用融资策略的新兴趋势。为了实现这些目标，执法部门必须在调查工作中重点关注资金流向的两端：追踪交易的汇出方和接收方，这不像只包括两方的传统电汇交易那样简单。就恐怖融资而言，交易流程可能涉及多个层次；不法分子有可能通过一系列合法交易隐藏资金，掩盖和保护犯罪分子的身份。

政府机构可以扩大风险评估范围，采用必要方法，识别和验证非营利机构的收入来源、支出和相关方法，包括经常随机审计这些机构，确定捐赠资金的用途。此外，为非营利机构服务的金融机构应实施增强尽职调查，尤其是在授权进行国际支付或向慈善机构进行国际捐赠的情况下。反金融犯罪行业可以打击非营利机构恐怖融资以及后续为非营利机构提供金融机构服务。

Kishani A. Udugampola，CAMS-FCI，CFE，纽约联邦储备银行

免责声明：本文仅代表作者的看法和观点，并不代表 FRBNY 和 FRS 的官方观点。

1. “Risk of Terrorist Abuse in Non-Profit Organisations”（非营利机构被恐怖主义滥用的风险），金融行动特别工作组，2014 年 6 月，https://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Risk-of-terrorist-abuse-in-non-profit-organisations.pdf
2. “Not-for-Profit Incorporation Guide”（非营利公司指南），纽约州务院，https://www.dos.ny.gov/forms/corporations/1511-f-l_instructions.pdf
3. “The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States”（911 委员会报告：美国受恐怖主义袭击事件全国调查委员会最终报告），美国国家公共电台，https://www.npr.org/documents/2004/9-11/911reportexec.pdf
4. Greg Bruno，“Al-Qaeda’s Financial Pressures”（基地组织的财政压力），美国外交关系委员会，2010 年 2 月 1 日，https://www.cfr.org/backgrounder/al-qaedas-financial-pressures ；John Roth、Douglas Greenburg 和 Serena Wille，“National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States Monograph on Terrorist Financing”（美国受恐怖主义袭击事件全国调查委员会关于恐怖融资的专著），北得克萨斯州大学图书馆：CyberCemetary Home，https://govinfo.library.unt.edu/911/staff_statements/911_TerrFin_Monograph.pdf
5. “Exemption Requirements - 501(c)(3) Organizations”（豁免要求——501(c)(3) 机构），美国国税局，https://www.irs.gov/charities-non-profits/charitable-organizations/exemption-requirements-section-501c3-organizations
6. “Form 990 Series Which Forms Do Exempt Organizations File Filing Phase In”（990 系列报表，豁免机构在报备阶段要提交哪些表单），美国国税局，https://www.irs.gov/charities-nonprofits/form-990-series-which-forms-do-exempt-organizations-file-filing-phase-in
7. “Filing Requirements”（报备要求），美国国税局，https://www.irs.gov/charities-non-profits/churches-religious-organizations/filing-requirements
8. “How many nonprofit organizations are there in the U.S.?”（美国有多少个非营利机构？），GrantSpace，https://grantspace.org/resources/knowledge-base/number-of-nonprofitsin-the-u-s/
9. 这些是未接受政府资助的非营利机构。它们本质上属于私人机构，如教堂（一种独立的法律实体），通过自愿捐款、筹款活动和其他方式为公众服务。
10. “All Nonprofit Organizations”（所有非营利机构），https://nccs.urban.org/publication/nonprofit-sector-brief-2018#all-nonprofit-organizations ；“Bureau of Economic Analysis U.S.Department of Commerce”（美国商务部经济分析局），经济分析局，https://www.bea.gov
11. “All Nonprofit Organizations”（所有非营利机构），https://nccs.urban.org/publication/nonprofit-sector-brief-2018#all-nonprofit-organizations ；“Bureau of Economic Analysis U.S.Department of Commerce”（美国商务部经济分析局），经济分析局，https://www.bea.gov